Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Wr 451/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 marca 2024 r. Nr SKO/PP-412/84/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie działającego z upoważnienia Starosty Złotoryjskiego - Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Środowiska z dnia 20 listopada 2023 r., nr NŚ.6123.4.1.2023, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz nr [...] część, obręb W.(1), gmina P. o pow. do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Złotoryi wpłynęło pismo działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. - Sekretarza Gminy z dnia 6 listopada 2023 r. przesyłające, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), celem uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu na rzecz P. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] część, obręb W.(1), gmina P., o pow. do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Rozpatrując wniosek Wójta Gminy P., działający z upoważnienia Starosty Złotoryjskiego Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Środowiska postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r., nr NŚ.6123.4.1.2023, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] część, obręb W.(1), gmina P. o pow. do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Uzasadniając swoje stanowisko organ uzgadniający na wstępie wskazał na wniosek Wójta Gminy P. z dnia 6 listopada 2023 r., w którym zwrócił się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 1 0a (powinno być art. 53 ust. 4 pkt 6 - przypisek Kolegium) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Starosty Złotoryjskiego celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz P. Sp. z o. o. dla inwestycji polegającej na "budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz nr [...] część, obręb W.(1), gmina P. o pow. do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Organ uzgadniający wyjaśnił, iż delegacja zawarta w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważnia Starostę do uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, którymi są "nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Podstawą prawną w zakresie kierunków ochrony gruntów rolnych jak również możliwość zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych lub leśnych na grunty o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm. - dalej u.o.g.r.l.). W związku z art. 3 ust. 1 ustawy celem uzgodnienia zawartym w art. 53 ust. 4 pkt 6 jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Dalej organ współdziałający podał, iż dokonując analizy przedłożonego projektu decyzji oraz na podstawie informacji zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków ustalił, iż teren objęty planowaną inwestycją stanowi działkę nr [...] o pow. całkowitej [...] ha i klasoużytku RIVa - oraz działkę nr [...] (część) o powierzchni całkowitej [...] ha stanowiącej grunt rolny klas bonitacyjnych: Br-ŁIII - [...] ha, Br-PsIII - [...] ha, ŁIII - [...] ha, PsIII - [...] ha, RIVa - [...] ha, RIVb - [...] ha, W-PsIII - [...] ha. Ponadto, w oparciu o posiadane mapy glebowo-rolnicze określono, iż jest to w całości grunt pochodzenia mineralnego. Grunty rolne klas III podlegają ochronie prawnej, stosownie do art 7 u.o.g.r.l. Teren, na którym planowana jest inwestycja nie ma pokrycia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do Wójta Gminy P. Kolejno organ wskazał, iż w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy widnieje zapis "Teren objęty planowaną inwestycją: działka nr [...] o pow. całkowitej [...] ha i klasoużytku RIVa oraz części działki [...] teren w granicach klasoużytku RIVa – [...] ha oraz klasoużytku RIVb – [...] ha". Mając na względzie powyższe organ uzgadniający stwierdził, iż Wójt Gminy P. przyjął do analizy jedynie część działki ewidencyjnej nr [...], co jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym i orzecznictwem. Następnie organ uzgadniający dokonał analizy przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.1. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż do analizy należy przyjąć całą działkę nr [...] oraz nr [...] , obręb W.(1), gmina P., do których nie mają zastosowania przepisy dot. ustalenia warunków zabudowy, a nie wyłącznie jej część zgłoszoną przez inwestora we wniosku. Przedmiotowe działki w całości stanowią grunt rolny klas bonitacyjnych, tzn. działka nr [...] o pow. całkowitej [...] ha i klasoużytku RIVa oraz działka nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha stanowiącej grunt rolny klas bonitacyjnych: Br-LIil - [...] ha, Br-PsIII - [...] ha, LIII - [...] ha, PsIII - [...] ha, RIVa - [...] ha, RIVb - [...] ha, W-PSUI - [...] ha. Ponadto organ podkreślił, iż realizacja planowanej inwestycji nie jest działalnością rolniczą. Uwzględniając powyższe ustalenia, organ uzgadniający stwierdził, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, odnoszą się do całej działki/kilku działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, a nie tylko tej części, która ma zostać zajęta pod realizację inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Za obszar realizacji inwestycji uznawana jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość. W konsekwencji, organ administracji nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego jeśli chociaż część działki wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Jako iż ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsame z ustaleniem ostatecznej lokalizacji obiektów budowlanych, organ uzgadniający po analizie działek, nie ma możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Jednocześnie organ zaznaczył, że wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora naruszałoby ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych ze względu na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a ustawy. W tym miejscu organ wskazał, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, dalej u.z.u.p.z.p). Przedmiotowy akt w art. 14 pkt 2 nadał nowe brzmieniem. in. art. 7 ust. 2a ustawy. Aktualnie z treści tego przepisu wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnieniu zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei pojęcie obszaru uzupełnienia zabudowy wymienione zostało w art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) - W planie ogólnym: 1) określa się: a) strefy planistyczne, b) gminne standardy urbanistyczne; 2) można określić: a) obszary uzupełnienia zabudowy, b) obszary zabudowy śródmiejskiej. Sama definicja zaś przywołanego pojęcia znajduje się w uzasadnieniu do u.z.u.p.z.p. i brzmi: W planie ogólnym będzie można wyznaczyć granice obszarów uzupełnienia zabudowy – czyli obszarów, na których dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których wprowadzane będą dodatkowe zasady dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział w tekście ustawy przepisu przejściowego dla regulacji zmienionej przepisem art. 14 u.z.u.p.z.p. Mając na uwadze, iż postępowanie administracyjne z wniosku inwestora zostało wszczęte w dniu 6 listopada 2023 r. oraz fakt, iż na dzień złożenia wniosku o uzgodnienie Gmina P. nie posiada planu ogólnego, w związku z tym nie jest możliwe zastosowanie przez organ przywołanego przepisu, a tym samym stanowi to również brak podstaw prawnych do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z zachowaniem ustawowego terminu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: I naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; b) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w tym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, a tym samym uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na taką zmianę, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy IV, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; d) art. 6 k.p.a. i art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. z późn. zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. II. Naruszenie przepisów postępowania, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć; b) art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; c) art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria; d) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z u.o.g.r.1., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła, na podstawie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a., aby: 1. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Starosty Złotoryjskiego z dnia 20 listopada 2023 r., nr NŚ.6123.4.1.2023, w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] oraz [...] położonych w obrębie W.(1), gmina P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście Złotoryjskiemu, gdyż postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; ewentualnie: 2. organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie i orzekł co do istoty sprawy przez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. Starosta Złotoryjski odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy. Spółka stwierdziła, iż nie zgadza się z przedstawioną w kwestionowanym postanowieniu argumentacją faktyczną i prawną Starosty Złotoryjskiego. W pierwszej kolejności skarżąca podkreśliła, iż w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (vide np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 634/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 729/22). Zaznaczyła, iż ma świadomość, że do niedawna pojawiał się również pogląd przeciwny, który prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, i na który to powołuje się Starosta Złotoryjski w wydanym przez siebie postanowieniu o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie. Jednak podkreśliła, iż pogląd ten - już wcześniej podważany w przeważającej części orzecznictwa w tym zakresie - stracił ostatecznie na aktualności wraz ze zmianą przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy. I tak w zmienionym z dniem 3 stycznia 2022 r. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi i brak jest podstaw do zamiennego stosowania tych pojęć w stosunku do innych przepisów ustawy. Taka wykładnia powołanych przepisów jest w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczy nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który jest zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: ,,działki" pojęciem: ,,terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Co najistotniejsze, ustawodawca wskazał wprost na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki w treści rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, o czym świadczy umieszczenie w pkt. 7 ogólnopolskiego wzoru wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w rubryce 7 - CHARAKTERYSTYKA INWESTYCJI - podrubryki 7 .2. SPOSÓB WYZNACZENIA TERENU INWESTYCJI, pola wskazującego na opcje wyboru przez wnioskodawcę - ,,teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych", przy czym zgodnie z pouczeniem (8) we wniosku - ,,w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej". Skarżąca stwierdziła, iż bezsprzecznie taki załącznik w formie graficznej załączyła do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ze wskazaniem, że wniosek ten dotyczy wskazanych we wniosku części działki nr [...] w części pomijającej grunty oznaczone jako Br-ŁIII, Br-PsIII, ŁIII, PsIII, W-PsIII, a więc w części niewymagającej uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia jej na cele nierolnicze. Powyższe wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy polegającą na umożliwieniu wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działki lub działek. Dlatego – a contrario - interpretacja, że co do zasady nie można wydać decyzji w sprawie warunków zabudowy dla części działki - jest niezgodna z przepisami i nie da się pogodzić z ratio legis określonym w przepisach. W obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie tylko więc nie ma przepisu z którego wynikałoby, aby teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy musiał obejmować działki ewidencyjne tylko w całości, ale wręcz - jak przytoczono wyżej - jest obecnie wyraźne wskazane, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się również do części działki. Argumentacja odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie sprowadzała się bowiem tylko do przyjęcia jednego z kierunków pojawiających się interpretacji - akurat niekorzystnego dla strony (co nota bene byłoby wbrew Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2019 r., zgodnie z którą organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii i w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju i wbrew zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - art. 7a § 1 k.p.a.) - podczas gdy obecne przepisy potwierdzają, że prawidłowa i zgodna z intencją ustawodawcy była i jest interpretacja wskazująca na możliwość wydania decyzji co do części działki. Na powyższe bardzo dobitnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/ Łd 496/22, który wskazuje, że: ,,w orzecznictwie ukształtowanym na gruncie przepisów obowiązujących po zmianie u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz u.p.z.p. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), wskazuje się, że wniosek złożony po dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 3 stycznia 2022 r. wskazujący część działki ewidencyjnej jako teren inwestycji, powinien być oceniany w kontekście zmiany u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na części działki ewidencyjnej. Wprowadzony bowiem do u.p.z.p. art. 61 ust. 5a posługuje się, przy określeniu sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, pojęciem "terenu objętego wnioskiem", nie zaś "działki ewidencyjnej". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, spółka stwierdziła, że do postępowania, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez skarżącą złożonym do organu gminy w dniu 20 października 2023 r. wnioskiem, niewątpliwie mają więc zastosowanie przepisy obecnie obowiązujące, wprowadzone nowelizacją, która weszła w życie dnia 3 stycznia 2022 r., która potwierdziła, że możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nadto spółka podniosła, iż nie może również ujść z pola widzenia, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Spółka wskazała także, iż w niniejszej sprawie wyodrębnienie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane - zwłaszcza w aktualnym stanie prawnym - jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pomijając już nawet kwestię nowelizacji wskazanych wyżej przepisów zauważyć należy, iż ta część mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Nadto skarżąca spółka zarzuciła, iż Starosta Złotoryjski, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, wbrew obowiązującym przepisom i zasadom ogólnym postępowania administracyjnego przyjął niekorzystną dla skarżącej interpretację przepisów, tj. wydał postanowienie wbrew: a) zasadzie in dubio pro libertate, tj. przyjaznej dla strony postępowania interpretacji przepisów, wykraczającej poza przesłanki wskazane w art. 7a § 1 k.p.a. Jak wskazuje Hanna Knysiak-Sudyka w komentarzu Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. III, opubl.: WKP 2023: ,,Zasada przyjaznej interpretacji przepisów była uznawana za istniejącą zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych już przed wprowadzeniem do Kodeksu art. 7a § 1. Przykładem powyższej linii orzeczniczej jest wyrok z 11.01.2012 r., II GSK1365/10, LEX nr 1124037, w którym NSA stwierdził, że: ,,Zasada wykładni zgodnej z Konstytucją w doktrynie rozumiana jest jako dyrektywa wyboru, której treścią jest odrzucenie takich możliwości interpretacyjnych przepisów, które prowadzą do rezultatów niezgodnych z zasadami konstytucyjnymi (por. B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2001, s. 166). Co istotne, zasada ta jest w pełni akceptowalna w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z 6.09.1995 r. (W 20/94) TK wyraźnie podkreślił, że zawsze wtedy, gdy możliwe jest takie zinterpretowanie przepisu, aby był on zgodny z Konstytucją, należy z tej możliwości skorzystać, odrzucając takie możliwości interpretacyjne, które prowadzą do odczytania przepisu jako niekonstytucyjnego (technika wykładni zgodnie z Konstytucją)" (por. również orzeczenia TK: z 18.10.1994 r., K2/94 OTK 1994/2, poz. 36; z 7.06.1994 r., Kl 7/93, OTK 1994/1, poz. 11; z 4.10.1995 r., K8/95, OTK 1995/2, poz. 8). (...) Także w doktrynie prawa administracyjnego dopuszczalność stosowania zasady in dubio pro libertate nie budziła wątpliwości. Podnoszono, że mimo iż przepisy prawa administracyjnego są bezwzględnie obowiązujące (ius cogens), nie ma przeszkód do jej stosowania. Zdaniem W. Jakimowicza (Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006. s. 541) w procesach wykładni w prawie administracyjnym zasada ta powinna mieć szerokie zastosowanie, w szczególności w sytuacjach, gdy organy administracji publicznej mają kompetencje do ingerowania w sposób realizowania tzw. praw wolnościowych". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem spółki, uznać należy, że niezasadne jest wydanie przez organy administracji orzeczenia niezgodnego z wolą skarżącej i uznanie tego stanu za prawidłowy w sytuacji, gdy nie było przeszkód, by zastosować interpretację przepisu korzystną dla skarżącej, potwierdzoną dodatkowo w opisanych wyżej nowelizacjach przepisów; b) prounijnej wykładni prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podstawą prawną dla obowiązku prowspólnotowej wykładni prawa krajowego stanowi art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z tą Dyrektywą, organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Jednocześnie zgodnie z pkt. 41 Dyrektywy "zostało wykazane, że brak przejrzystych przepisów i koordynacji między poszczególnymi organami wydającymi zezwolenia utrudnia wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych. Z tej przyczyny specyficzna struktura sektora energii odnawialnej powinna zostać wzięta pod uwagę przez organy krajowe, regionalne i lokalne przy dokonywaniu przeglądu procedur administracyjnych stosowanych przy wydawaniu zezwoleń na budowę i eksploatację obiektów...". Spółka stwierdziła, iż potwierdzeniem powyższego jest wyrok Europejskiego Trybunatu Sprawiedliwości w sprawie sygn. akt C-2/10, w którym stwierdzono, że państwa członkowskie są zobowiązane ,,( ... ) do dokonania oceny ram ustawowych i wykonawczych w odniesieniu do procedur administracyjnych, w szczególności przyznawania pozwoleń mających zastosowanie do przedsiębiorstw elektromagnetycznych wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Ta procedura ma na celu racjonalizację i ograniczenie przeszkód administracyjnych, jak również zapewnienie obiektywności, przejrzystości i niedyskryminującego charakteru zasad obowiązujących w odniesieniu do tego rodzaju urządzeń". Również zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamann przeciwko Nadrenii Północnej - Westfalii (sygn. akt C-14/83) i po myśli Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, organy administracji państwowej są zobowiązane stosować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Zasadność prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., (sygn. akt II OSK 2251/10): ,,Na koniec godzi się podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela również przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, iż z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni prawa. Zakłada ona m. in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska". W związku z powyższym, w ocenie spółki, uznać należy, że Starosta Złotoryjski dokonał wykładni niekorzystnej dla skarżącej (pomimo możliwości zastosowania korzystnej), skutkującej pozbawieniem strony możliwości realizacji inwestycji, a nadto wbrew obowiązkowi dokonywania wykładni w sposób korzystny dla rozwoju odnawialnych źródeł energii. Jednocześnie, odmowa Starosty Złotoryjskiego uzgodnienia projektu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowi naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Skarżąca dodatkowo podniosła, że organ powinien uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia zgodnie z aktualną tezą wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 609/18, ,,W przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony". W niniejszej sprawie, zdaniem spółki, nie ma bowiem przeszkód, aby uzgodnić projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr [...] i [...] - zgodnie z wnioskiem skarżącej, a kierowanie się przez organ uzgadniający dowolnymi, pozaprawnymi poglądami nie może uzasadniać odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Konkludując, spółka stwierdziła, iż uznać należy, że wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu przez Starostę Złotoryjskiego było arbitralne i nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Analizując zarzuty podniesione w zażaleniu na tle zgromadzonego materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy ustaliło, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w myśl przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Stosownie zaś do regulacji wynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82) zwanej dalej ,,u.o.g.r.l.", organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Mając na względzie powyższe przepisy obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jest uzgodnienie jej ze starostą w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne. Celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy P. pismem z dnia 6 listopada 2023 r. przesłał do Starosty Złotoryjskiego, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu na rzecz P. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] część w obrębie W.(1), gm. P., o pow. do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Bezspornym jest w sprawie, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że: - działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne oznaczone jako RIVa, - działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako: Br-ŁIII o pow. [...] ha, Br-PsIII o pow. [...] ha, LIII o pow. [...] ha, PsIII o pow. [...] ha, oraz grunty rolne klas o niższej przydatności rolniczej oznaczone jako: RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, W-PsIII o pow. [...] ha. SKO wyjaśnia, iż stosownie do art. 2 u.o.g.r.1., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jako użytki rolne. Skoro według art. 6 powołanej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne o najniższej przydatności, to organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie warunków zagospodarowania terenu mają obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Artykuł 21 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów. W dokumentacji geodezyjnej przedstawiono w sposób jednoznaczny charakter gruntów objętych planowanym przedsięwzięciem. Natomiast według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Kolegium w tym miejscu wyjaśnia, iż od dnia 24 września 2023 r. obowiązuje mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2a u.o.r.l. w brzmieniu: ,,Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jak wynika z powyższego - ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż są zlokalizowane w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.1.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają warunek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. Zatem nie ulega wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizowana jest m.in. w drodze regulacji art. 7 u.o.g.r.1., ograniczających przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie, tj. w klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III nie wymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej. Analizując warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., stwierdzić należy, iż organ uzgadniający zasadnie przyjął, iż nie został spełniony warunek określony w tym przepisie, gdyż działki nr [...] i [...] nie są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. Organ wyjaśnia, iż obszar uzupełnienia zabudowy będzie fakultatywnie wyznaczany w planie ogólnym gminy, który jest nowym aktem planistycznym określonym w art. 13a i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który niejako zastąpił dotychczasowe studia zagospodarowania przestrzennego, przy czym w odróżnieniu od studium, plany ogólne są aktami prawa miejscowego (art. 13a ust. 7). Kwestią istotną w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], obręb W.(1), tak jak to zakreślił inwestor we wniosku oraz Wójt Gminy P. w przesłanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie kolegium, jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki lub działek, to nie tylko organ wydający decyzję, ale również organ uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 481/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 756/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/20). Zdaniem składu orzekającego kolegium w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenia tylko części działki. Spółka w zażaleniu podniosła, iż określając granice terenu objętego wnioskiem wskazała obszar całej działki ewidencyjnej nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...], obręb W.(1), który nie obejmował gruntów rolnych kl. III. Kolegium wyjaśnia, iż użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Kolegium powołuje się przy tym na wyrok NSA dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 i szereg innych orzeczeń powołanych w decyzji. Przy czym owa ocena przekłada się bezpośrednio na wniosek, że poprzez grunty rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra należy rozumieć wyłącznie działkę lub działki ewidencyjne, nigdy zaś wyłącznie jej część (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17). Zatem weryfikacja przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. powinna obejmować całą działkę nr [...] i całą działkę nr [...], obręb W.(1), do której nie mają zastosowania przepisy dot. ustalenia warunków zabudowy, a nie wyłącznie część zgłoszoną przez inwestora we wniosku. Kolegium ma świadomość, że od dnia 3 stycznia 2022 r. wprowadzone zostały, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowym rozporządzeniu wykonawczym, ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. ,,Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Nadto, oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie Kolegium rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym bądź razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Dalej organ podkreśla, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancję pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, wyrok WSA Poznań z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 658/22). Podkreślenia, zdaniem kolegium, także wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenów, na których nie doszło do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełni ona zatem podobną funkcję, gdyż pozwala na kształtowanie warunków zabudowy w pewien uporządkowany sposób, według reguł pozwalających na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Szczegółowe rozwiązania dotyczące sposobu zagospodarowania zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ustalenia warunków zabudowy, a więc zapewnienia harmonijnego zagospodarowania przestrzeni, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, właściwy organ wyznacza obszar analizowany w celu ustalenia właściwych parametrów zabudowy i funkcji. W zażaleniu spółka wskazała na pojawiające się orzeczenia, które akceptowały wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki i tym samym, przedstawiony do uzgodnienia fragment działki. Odnosząc się do powyższego Kolegium zauważa, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Podobnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne jest, np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 647/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Jednakże - jak wyżej zaznaczono - nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Nadto, ze stanowiska wyrażonego przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 599/19, wynika, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych, uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Kolegium podziela stanowisko zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, iż nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20). W orzecznictwie tym wskazuje się bowiem, że nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 298/21 i inne, wymienione w orzeczeniu. Podobnie w wyroku NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17, wskazuje się, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - por. też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 277/21. Przywołać należy również najnowsze orzeczenie NSA w tej materii, tj. wyrok z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 13 51/21, potwierdzający zaprezentowane wyżej stanowisko. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20, odnośnie interpretacji przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.1. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie, że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14, LEX nr 2108482). Odnosząc się do powyższego oraz mając na uwadze istnienie odmiennych poglądów w judykaturze, na które powołuje się inwestor w zażaleniu, kolegium wskazuje, iż podziela pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragmenty działek ewidencyjnych, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Organ odwoławczy zgadza się przy tym również z tą linią orzeczniczą, która dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej jako rozwiązanie zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. Zdaniem składu orzekającego kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której organ uzgadniający, analizując spełnienie warunków z zakresu ochrony gruntów rolnych, miałby poddać analizie jedynie część działki nr [...], obręb W.(1), z pominięciem gruntów kl. III, na których, jak twierdzi inwestor, nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Kolegium ma świadomość, iż planowana inwestycja stanowi odnawialne źródło energii, które w obecnej sytuacji jest inwestycją pożądaną. Niemniej jednak nie może to powodować, iż lokalizowanie odnawialnych źródeł energii, które mają jak w niniejszej sprawie charakter przemysłowy, będzie dopuszczało lokalizowanie ich na gruntach rolnych objętych szczególną ochroną prawną i będzie zaburzało rolny charakter gruntów zlokalizowanych w jej sąsiedztwie. W ocenie kolegium ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych w taki sposób jak tego oczekuje wnioskująca spółka, tj. z pominięciem gruntów kl. III, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo kolegium zauważa, iż odnawialne źródła energii o charakterze przemysłowym nie są traktowane priorytetowo przez ustawodawcę, jeżeli chodzi o lokalizowanie ich na gruntach kl I-III i na gruntach klasy IV. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż na mocy art. 1 pkt 14 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) dodany został, do art. 14, ust. 6a o treści: ,,Zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca: 1) obiektów handlu wielkopowierzchniowego, 2) niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW - następuje na podstawie planu miejscowego." Z powyższego wynika zatem, iż na użytkach rolnych klasy I-III, podlegających szczególnej ochronie prawnej oraz na gruntach rolnych innych klas, także prawnie chronionych, w przypadku instalacji o określonej w tym przepisie mocy, możliwe jest lokalizowanie odnawialnych źródeł energii jedynie w planach miejscowych. Z powyższego można wnioskować, iż ustawodawca widzi potrzebę ochrony gruntów rolnych prawnie chronionych, przed nadmierną zabudową ich przez przedsięwzięcia przemysłowe nawet jeżeli stanowią one odnawialne źródła energii. Przechodząc dalej podkreślić należy, iż nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a nawet klasy VI. Co istotne, "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III, nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-VI. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21). Zdaniem organu wskazać należy, iż teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne oprócz klasy III także klasy RIVa i RIVb. Działki przeznaczone są na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Tymczasem zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zauważyć należy, iż teren na którym planowana jest realizacja inwestycji otoczony jest kompleksem gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacji. Tym samym wnioskowana inwestycja w sposób oczywisty nie jest związana z rolniczym wykorzystaniem działek, a ma charakter działalności produkcyjnej. Nadto należy organ zauważa, iż w okresie eksploatacji farmy fotowoltaicznej, który nie jest krótki i może trwać nawet od 15 do 29 lat, grunt na którym zostanie posadowiona taka inwestycja nie będzie służył produkcji rolnej. W tym okresie z pewnością grunt utraci więc dotychczasowy charakter rolny, który to charakter podlega niekwestionowanej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i - co do zasady - na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Zdaniem kolegium, w takich warunkach wprowadzenie na działce funkcji zabudowy produkcyjnej, jest bardzo odległe w swym rodzaju od rolniczego charakteru gruntów rolnych. Co więcej, niewątpliwe nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem kolegium, przyznanie priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie może być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Co więcej, w niniejszej sprawie zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi, tj. z naruszeniem powołanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, która polega, m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości lub też inny inwestor, występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17). W ocenie kolegium niezasadny jest także zarzut pełnomocnika spółki o niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej spółki, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a. Według tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Kolegium wyjaśnia, iż z treści tego przepisu jasno wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie. W ocenie kolegium w niniejszej sprawie przepisy regulujące kwestię ochrony gruntów rolnych są jasne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Z tych też względów powołany przepis art. 7a k.p.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając zatem na względzie omówione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, w ocenie składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie, Starosta Złotoryjski zasadnie odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce [...] i części działki nr [...], obręb W.(1), gmina P., z uwagi na niespełnienie przez grunty rolne klasy III warunku określonego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.1. oraz z uwagi na prawną ochronę gruntów rolnych klasy IVa i IVb. Z opisanych wyżej względów zarzuty zażalenia należy uznać za nieuzasadnione.