Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. II SAB/Wr 171/23

Komunalizacja mienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi G.W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Działając jako pełnomocnik Gminy W. M. L. ,złożył na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.j, skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu O.: AM [...] jako działka nr [...], AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...], [...]), AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...] i [...]), w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Strona skarżąca wniosła (po złożeniu ponaglenia) o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz zasądzenia od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 4 września 2017 r. Gmina W. poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust, 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako u.P.w.u.s.), z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu O.: AM [...] jako działka nr [...], AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...], [...], [...]), AM [...] jako działka nr [...] (obecnie działki o numerach: [...] i [...]). Pismem z dnia 08 maja 2019 r. (data wpływy do Urzędu Miejskiego W.: 14 maja 2019 r.) Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do Dyrektora O. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo - odbiorczych przekazana nieruchomości. W piśmie tym organ przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 5/17 z dnia 26 lutego 2018 r. oraz I OPS 4/17 z dnia 1 kwietnia 2019 r. przesądzające jednoznacznie o zasadności komunalizacji gruntów, co do których brak jest udokumentowanego decyzją zarządu P. i wskazał na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę stanu prawnego nieruchomości. Pismo to doręczone zostało również Prezydentowi W., podmiotowi, który reprezentuje Gminę W. i gospodaruje mieniem komunalnym. W związku z powyższym uznać należy, że powołane pismo stanowiło wyraz pierwszej czynności podjętej przez organ w sprawie i zmierzającej do skompletowania materiału dowodowego, a dzień 8 maja 2019 r. stanowi datę wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem trzeba, że choć ustawodawca nie określił wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu, to zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że za właściwy uznać należy dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (tak m. in. NSA w Warszawie w orzeczeniu sygn. akt SA 654/81 oraz SA 152/81). Stosownie do art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na skomplikowany charakter tej sprawy Gmina W. liczyła się z faktem, że zakończenie postępowania w sprawie będzie musiało zostać poprzedzone zgromadzeniem odpowiedniego materiału dowodowego, co wpłynąć może na jego przedłużenie. W takim przypadku, stosownie do art. 36 § 1 i 2 powołanej ustawy Organ powinien był zawiadomić strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązku tego jednak nie dopełnił. W świetle opisanych okoliczności uznać należy, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się w sprawie bezczynności, z którą stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 kpa mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazuje, że w toku prowadzonego postępowania organ nie wykazał żadnej aktywności ponad wystąpienie do Dyrektora O. S.A. Wojewoda Dolnośląski nie poinformował Gminy W. o ewentualnym udzieleniu przez P. odpowiedzi na pismo wzywające do przedłożenia żądanej dokumentacji, nie podjął również jakichkolwiek dalszych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, na co również zwrócił uwagę Wojewoda Dolnośląski, że w świetle powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie kwestia wykazania za pomocą odpowiednich dokumentów faktu przekazania ich w zarząd lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego P. ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji wskazanych gruntów. Tylko bowiem w sytuacji gdy przysługujący P. tytuł prawny do nieruchomości może zostać potwierdzony w sposób określony w art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznać można, że grunt ten nie należał do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a co za tym idzie nie podlega komunalizacji. Tym bardziej niezrozumiała jest bierność organu w tym zakresie, którą z całą pewnością trzeba ocenić jako wypełniającą znamiona rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza z kolei, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać (tak NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Opisane działanie Wojewody Dolnośląskiego ocenić należy jako rażąco naruszające prawo również z tego powodu, że pozostaje w oczywistej sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15). Wskazać tu należy nie tylko na zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia czy zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Sposób prowadzenia tego postępowania pozostaje w sprzeczności również z opisaną w art. 8 § 1 kpa zasadą zaufania do władzy publicznej, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonując oceny działania Wojewody Dolnośląskiego w tym postępowaniu nie można pominąć powodów, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając do u.P.w.u.s. art. 17 a. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej u.P.w.u.s. "ważną regulacją prawną są proponowane zmiany dotyczące zdyscyplinowania przebiegu komunalizacji mienia państwowego. Komunalizacja trwa już ponad 13 lat i czas ją zakończyć. Nie może dłużej trwać taka sytuacja, w której nie wiadomo ostatecznie, które nieruchomości stanowią własność (zasób) Skarbu Państwa, a które stanowią własność (zasoby) gmin. Utrudnia to bardzo gospodarowanie majątkiem państwowym i podejmowanie decyzji o jego wykorzystywaniu. Jedną z przeszkód do zakończenia komunalizacji są przepisy uzależniające wydanie przez wojewodów decyzji komunalizacyjnych od złożenia przez gminy spisów inwentaryzacyjnych. Proponuje się ustalenie terminu granicznego (31 grudnia 2004 r.1 na złożenie spisów inwentaryzacyjnych, a jeżeli do tego czasu spisy nie zostaną złożone, wojewoda będzie mógł wszcząć postępowanie komunalizacyine z urzędu bez tych spisów. Przepis ten zdyscyplinuje działania i przyspieszy zakończenie procesu komunalizacji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organy powinny dążyć do jak najszybszego zakończenia procesu "komunalizacji" nieruchomości traktując jako wartość nadrzędną pewność co do prawa. W ocenie Gminy W. za niedopuszczalny uznać należy fakt, iż postępowanie zmierzające do potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości trwa już prawie cztery lata. Organ wydaje się nie dostrzegać, że aktualnie zebrany materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę W., własności tej nieruchomości. Długi czas oczekiwania na dostarczenie przez P.(1) S.A. dokumentacji potwierdzającej przysługujący jej tytuł prawny do nieruchomości z całą pewnością uprawnia organ do przyjęcia za udowodnione, że podmiot ten po prostu takowym dokumentem nie dysponuje. Skarżąca zaznacza, że organ co do zasady powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa. W sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji byłaby szkodliwa dla interesu publicznego prawo materialne wręcz nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron (por. B. Adamiak (w:) Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2001, s. 137). Nawet zatem w przypadku gdy wymagany byłby wniosek strony ustawodawca z uwagi na konieczność ochrony interesu publicznego pozwolił na wszczęcie postępowania z urzędu celem uregulowania stanu prawnego w możliwie najkrótszym czasie. Podkreślić zatem należy, że w sytuacjach, w których ustawodawca z uwagi na interes publiczny dostrzega koniczność sprawnego działania organów państwowych wyposaża je w możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Działanie Wojewody Dolnośląskiego w niniejszym postępowaniu zdecydowanie przeczy tej zasadzie. W związku z bezczynnością Wojewody Dolnośląskiego w sprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. Gmina W. wystąpiła, za pośrednictwem tego Organu, do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem (kopię gmina przekazuje w załączeniu do skargi). Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Wojewoda Dolnośląski przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie Gminy W. i odniósł się do zawartych w nim zarzutów wskazując, że pismo Gminy W. z dnia 4 września 2017 r., którym gmina poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez nią z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. u.P.w.u.s., z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości jest jedynie "informacją o istnieniu (zdaniem autora pisma) przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie". Wojewoda Dolnośląski zaznaczył również, że do dnia przekazania ponaglenia "postępowanie nie zostało wszczęte, co za tym idzie brak jest biegu terminów procesowych określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego". Do stanowiska organu przychylił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., znak: DAP-WPK.727.1.71.2023/ICh uznał "zażalenie" za nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego, mając świadomość że prawidłowość tego postanowienia nie będzie przedmiotem analizy sądu, skarżąca pragnie jednak odnieść się do stanowiska zajętego w sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister wskazał w pierwszej kolejności, że w okresie obowiązywania art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s., postępowania w przedmiocie potwierdzania nabycia przez właściwe gminy w trybie art. 5 ust. 1 u.P.w.u.s. własności nieruchomości wszczynane były przez organ z urzędu. Podkreślił, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r." (postanowienie NSA z dn. 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2203/22). Dalej wskazał, również powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizowanie przez art. 17a u.P.w.u.s. zasady oficjalności przesądza o braku możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie (wyrok NSA z dn. 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 495/21). W tym miejscu pełnomocnik zaznacza, że Gmina W. nigdy nie zarzucała organowi, że jego bezczynność wynika z braku wszczęcia postępowania w sprawie na skutek złożonego przez nią pisma z dnia 4 września 2017 r. Zarzut bezczynności wysunięty wobec Wojewody Dolnośląskiego jest wynikiem wykazania przez skarżącą, że postępowanie zostało wszczęte w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, tj. skierowania do Dyrektora O. S.A. wystąpienia z dnia 8 maja 2019 r. Kwestia ta nie była niestety przedmiotem wnikliwej analizy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który odniósł się jedynie do zacytowania treści pisma i stwierdzenia, że nie można uznać, że działania podjęte przez organ skutkowały wszczęciem postępowania. W opinii Gminy W. problem ten powinien zostać potraktowany z większą uwagą, bowiem to na nim opiera się sformułowany zarzut bezczynności. Zdaniem skarżącej podkreślić również trzeba, że w powołanym przez ministra orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., I OSK 2203/2023, sąd w dalszej jego części wskazał przykładowo kiedy możemy mieć do czynienia z brakiem "choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości pod unormowanie z art. 5 ust. 1 i 2 u.P.w.u.s." i tak zdaniem sądu "brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 wpisane były do ewidencji gruntów, lecz nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - wojewoda zobligowany był do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych." Sytuacja ta w najmniejszym stopniu nie jest porównywalna do tej, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem do Wojewody Dolnośląskiego wraz z pismem Gminy W. z dnia 4 września 2017 r. przekazany został komplet dokumentacji dotyczącej nieruchomości, tj.: 1 zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 31 lipca 2017 r., znakZKK17.TE.6621.7057.2017,ZKK17.TE.6621.7058.2017,ZKK17.TE.6621.7059.2017, które potwierdzają stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w dacie 27 maja 1990 r., 2 wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy ewidencyjnej aktualne na dzień 31 lipca 2017 r., 3 decyzja Prezydenta W. Nr 215/2009 z dnia 28 maja 2009 r., wraz z projektem podziału i wykazem zmian gruntowych. Powyższe potwierdza, że w dniu skierowania przez Wojewodę Dolnośląskiego wystąpienia do Dyrektora O. S.A. organ dysponował już szeroką wiedzą na temat nieruchomości, dlatego zdecydowało wszczęciu postępowania i rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Upływ terminów procesowych należy zatem liczyć do dnia 9 maja 2019 r. i od tego też dnia dokonywać oceny prawidłowości działań podejmowanych w postępowaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego.