Poradnia samorządowa

• Czy gmina może narzucić w uchwale zasady publikacji rozkładów jazdy publicznego transportu
• Jak ustalić zasady wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i kandydatów do tej formacji
• Dlaczego rada gminy nie może zobowiązać wójta do nadzoru działalności instytucji kultury
• Czy można wymagać, by właściciele pojemników na odpady zamieszczali na nich instrukcje korzystania

W uchwale poświęconej warunkom i zasadom korzystania z przystanków komunikacyjnych rada gminy zobowiązała przewoźników i organizatorów transportu do umieszczenia tablic z rozkładem jazdy oraz utrzymania ich w należytym stanie technicznym. Czy rada miała do tego prawo?

Rada gminy nie mogła nałożyć obowiązku umieszczenia tablic z rozkładem jazdy oraz utrzymania ich w należytym stanie technicznym, gdyż taki zapis przekracza upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Pogląd ten potwierdza m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 12 września 2024 r. (nr PN-II.4131.321.2024). W orzeczeniu tym wojewoda stwierdził, że kwestie dotyczące rozkładów jazdy reguluje art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Nie ma zatem podstaw, by były ponownie regulowane w uchwale rady gminy. Z kolei problematyka sposobu i terminów ogłaszania oraz aktualizacji rozkładów jazdy, uregulowana została szczegółowo w rozporządzeniu ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (dalej: r.s.r.j.). Stosownie do par. 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 lit. b r.s.r.j. właściciel lub zarządzający przystankiem komunikacyjnym jest podmiotem obowiązanym do zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie, zaś przewoźnik zobowiązany jest jedynie do przekazania kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu. Unormowanie powyższych kwestii w rozporządzeniu wyklucza zatem kompetencję prawotwórczą rady gminy w tym zakresie. Ponadto rada poprzez zobowiązywanie przedsiębiorcy (operatora lub przewoźnika) do umieszczenia tablicy z rozkładem jazdy oraz utrzymania jej w należytym stanie technicznym przerzuca na taki podmiot koszty związane z tymi obowiązkami. Tymczasem zgodnie z par. 17 ust. 1 r.s.r.j. ponoszenie kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku komunikacyjnym odbywa się na podstawie umowy. W świetle powyższego należy uznać, że niezgodny z prawem jest zapis uchwały, którym rada arbitralnie nakłada na przewoźnika obowiązek utrzymania rozkładu jazdy w należytym stanie technicznym. O tym, na kim będzie ciążył obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym tabliczek rozkładu jazdy, decyduje bowiem umowa cywilnoprawna, a nie przepisy uchwały (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 19 września 2023 r. (sygn. akt III/SA/Po 417/23), WSA w Gliwicach z 14 lutego 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 711/22) i WSA w Łodzi z 30 listopada 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 798/21). ©℗

W uchwale dotyczącej ochotniczej straży pożarnej rada gminy przyjęła zapis, że strażak ratownik i kandydat na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej będą otrzymywać ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Czy takie zastrzeżenie jest prawidłowe?

Nieprawidłowe jest zarówno zastrzeżenie o wypłacaniu ekwiwalentu pieniężnego stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, jak i sposób określenia zasad jego wypłaty. Na temat podobnego zapisu wypowiedział się wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 lipca 2024 r. (nr 51/2024). W badanej przez niego uchwale rada gminy przyjęła następujący zapis: „Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych”. Wojewoda wskazał, że taki zapis uchwały jest niezgodny z art. 15 ust. 1 i 1a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.). Wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, otrzymuje strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wypłata ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP w takiej sytuacji jest obligatoryjna i nie zależy od posiadanych przez gminę środków finansowych. Nieco inaczej jest w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. W tym przypadku zdaniem wojewody dopuszczalne jest, aby otrzymywał on ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu podstawowym. Inaczej mówiąc, w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP wypłata ekwiwalentu jest fakultatywna – ustawodawca uzależnia ją od posiadanych przez gminę środków finansowych. Ustawodawca różnicuje więc uprawnienia strażaka ratownika od kandydata na strażaka ratownika. Dał również temu wyraz w art. 8, w którym dopuścił do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych strażaków ratowników OSP a w art. 9 ust. 2 u.o.s.p. m.in. zdefiniował pojęcie kandydata na strażaka ratownika OSP. Trzeba więc rozróżnić sposób ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla tych podmiotów.

Wojewoda dodał, że z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP trzeba ustalić w sposób precyzyjny. Zatem przed przyjęciem tej uchwały gmina powinna skalkulować wysokość planowanych ekwiwalentów tak, aby była zdolna je wypłacić zarówno kandydatom, jak i strażakom ratownikom OSP (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 15 maja 2024 r., nr NPII.4131.1.389.2024). W ocenie organu nadzoru nieprawidłowe jest wpisywanie w treści uchwały regulacji, która warunkuje możliwość uzyskania przez kandydata na strażaka ratownika OSP, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego bezpośrednio do udziału w działaniach ratowniczych, ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu od „posiadania przez gminę na ten cel środków”. Właściwa rada gminy została ustawowo (w art. 15 ust. 1, 1 a i 2 u.o.s.p.) wyposażona w kompetencję, która obejmuje wyłącznie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP. Z kolei gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże „przedmiotem regulacji w tej sprawie nie jest określenie zasad zarządu mieniem gminy, w zakresie środków finansowych gromadzonych na ten cel, a jedynie określenie konkretnych stawek przyznawanego ekwiwalentu pieniężnego” (tak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 146/24). Ponadto z treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że „ekwiwalent jest naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia”. Ustawodawca doprecyzował zatem moment, od którego jest naliczany ekwiwalent pieniężny. ©℗

W statucie gminnej instytucji kultury radni zapisali, że wójt ma kompetencje do nadzoru działalności tej placówki. Czy można przypisać włodarzowi takie uprawnienie w statucie?

Nadanie takiego uprawnienia jest bezprawne, gdyż żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.o.p.d.k.) ani ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez organ stanowiący czy wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nad instytucją kultury, która jest samorządową osobą prawną. Nadzór w prawie administracyjnym oznacza prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane (A. Wiktorowska, „Prawo administracyjne”, Warszawa 2006). Jak podkreśla WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20), ewentualna kontrola (lecz nie nadzór) może być sprawowana w formie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym, tj. przez radę gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Zdaniem rzeszowskiego WSA próżno szukać w przepisach podstaw do sprawowania nadzoru przez włodarza w jakichkolwiek innych aspektach. Ustanowienie w statucie dodatkowej kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, której nie przewidują przepisy ustawy ustrojowej lub innej, jest istotnym naruszeniem prawa. Takich uprawnień nie przewiduje także u.o.p.d.k. „Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k. instytucje kultury, po dokonaniu ich wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora, są odrębnymi od jednostki samorządu terytorialnego osobami prawnymi, co przesądza, że przy braku podstaw ustawowych przewidujących takie kompetencje dla organów innej osoby prawnej, ustanowienie ich w drodze aktu prawa miejscowego należy uznać za istotne naruszenie prawa” – stwierdził WSA w Rzeszowie.

Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20) zauważył, że postanowienie statutu stanowiące o tym, jaki podmiot w stosunku do samorządowej instytucji kultury sprawuje nad nią nadzór, wykracza poza katalog zamknięty określony w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.

Zatem unormowanie, o którym mowa w pytaniu, przyznające wójtowi prawo nadzoru nad instytucją kultury, zostało przyjęte z istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 13 u.o.p.d.k. (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 29 sierpnia 2024 r., nr PN-II.4131.314.2024). ©℗

Rada miasta w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanowiła, że „właściciele nieruchomości utrzymują pojemniki do zbierania odpadów w należytym stanie porządkowym poprzez zapewnienie odpowiedniej ich wielkości oraz instruowanie użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika”. Czy rada może wprowadzić taki zapis w regulaminie?

Wymaganie od właścicieli nieruchomości, by instruowali o sposobie korzystania z pojemników na odpady, przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.). Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy „dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków”.

Tak więc art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. uprawnia radę gminy wyłącznie do określenia warunków utrzymywania pojemników do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Rada gminy, która realizuje postanowienia określone w tym przepisie, nie może więc nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązku polegającego na instruowaniu użytkowników nieruchomości o sposobie korzystania z pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów. Wprowadzenie w regulaminie zobowiązania do instruowania użytkowników nieruchomości w kwestii sposobu korzystania z pojemnika na odpady stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Nie mieści się ono w zakresie pojęcia „warunki utrzymywania pojemników w należytym stanie porządkowym”, które odnosi się do takiego sposobu postępowania, które zapewni utrzymanie pojemników w należytym stanie porządkowym np. poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości lub wielkości pojemników, aby nie dochodziło do ich przepełnienia. Stanowisko takie potwierdzają wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 747/20) i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 4 września 2024 r. (nr PNIK-I.4131.616.2024). ©℗

Adrian Mazur