Wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. II SA/Kr 858/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760,00 (siedemset sześćdziesiąt )złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]2008 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 art. 53 ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm) odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] operatora A. , polegającą na instalowaniu urządzeń nadawczo odbiorczych na istniejącym budynku przy ul. [...] - działka nr [...] obr. [...]" na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Na uzasadnienie swojego stanowiska organ podał, że:

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , który wpłynął do organu w dniu [...] września 2006 r. Organ w oparciu o treść art. 6 ust. 1 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił, że opisana powyżej inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Funkcją decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest zastąpienie, w sytuacji gdy nie został uchwalony, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewniając między innymi zachowanie wymagań określonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisu art. 1 ustawy wynika, że ustawa ma służyć przede wszystkim zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą, a planowaną. Pojęcia "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój" uznane zostały za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie ich za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy dane przedsięwzięcie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Dlatego też, zdaniem organu, treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ powołał się na poglądy wyrażone w doktrynie, zgodnie z którymi przepisy obowiązującej obecnie ustawy zawierające pojęcia niedookreślone, które mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy administracji w procesie kształtowania polityki przestrzennej, stanowią samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i jako takie winny być brane pod uwagę także przy wydaniu decyzji z zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzeni. Sposób uwzględnienia wymagań określonych w art. 1 cyt. ustawy doznaje w stosunku do części z nich konkretyzacji w przepisach szczególnych, zaś części, jak np. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, ma zastosowanie wprost na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i dodatkowo w innych ustawach. Organ wskazał, że celem słownika zawartego w art. 2 ustawy jest wyjęcie przed nawias z pozostałej treści ustawy pojęć szczególnie istotnych i nadanie im normatywnego znaczenia wiążącego przy wykładni przepisów posługujących się tymi pojęciami. Zatem pojęcie "ładu przestrzennego" zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy ma walor normatywny, poprzez ujęcie go w art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy jako podstawy gospodarowania przestrzenią i zasady, którą powinny kierować się organy w swoich rozstrzygnięciach, a także w oparciu o wykładnię celowościową poprzez interpretację przepisów ustawy odnoszących się do decyzji lokalizacyjnych, gdyż stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych. Treść pojęć niedookreślonych zawartych w art. 2 ustawy takich jak ład przestrzenny, jest zatem odczytywana przez organ administracji przez pryzmat konkretnych, rozpatrywanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego okoliczności, w szczególności parametrów planowanych inwestycji. Pojęcie ładu przestrzennego jest pojęciem wywodzącym się z języka architektoniczno-urbanistycznego i pod tym kątem winna przebiegać ocena definicji ładu przestrzennego, przez który rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podstawową gwarancją, którą ustawodawca przewidział dla zapewniania realizacji celów określonych w art. 1 ustawy jest obowiązek przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na jej przedmiot, korzysta z preferencji proceduralnych mających na celu ułatwienie jej pozyskania oraz umocnienie jej trwałości, a w efekcie umożliwienie szybszej realizacji inwestycji pożądanej społecznie to nie oznacza to, zdaniem organu, iż wyłączone jest stosowanie podstawowych zasad kształtowania nowej zabudowy, w szczególności zasady konieczności zapewnienia utrzymania ładu przestrzennego. Przepis art. 53 ust. 3 ustawy nakazuje organowi dokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynik analizy znajduje odzwierciedlenie w decyzji, której treść jest określona przez art. 54 ustawy. Tak więc w treści decyzji m.in. winny się znaleźć zgodnie z art. 54 pkt 2 lit a ustawy warunki jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Oczywiste jest, że pod pojęciem przepisy odrębne (użytym również w art. 56 ustawy) należy rozumieć także sprzeczność z przepisami samej ustawy. Zatem organ winien w pierwszej kolejności badać zgodność z samymi przepisami ustawy, a później dokonywać oceny pod kątem zgodności z przepisami zwartymi w innych aktach rangi ustawowej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do obowiązku wydania decyzji mimo oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami kształtowania przestrzeni oraz bezzasadności przeprowadzania analizy przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, skoro i tak wynik analizy - w tym także opierający się na wiedzy pozaprawnej - (urbanistycznej, architektonicznej) wskazujący na sprzeczność planowanej ustawy z wymaganiami m.in. ładu przestrzennego przy braku przepisów odrębnych nie mógłby stanowić o treści rozstrzygnięcia. W tej sytuacji do sporządzenia projektu decyzji wystarczająca byłaby sama znajomość prawa. Takim podstawowym przepisem, który należy, w ocenie organu, brać pod uwagę dokonując wykładni pojęcia niedookreślonego - ładu przestrzennego - jest przepis art. 54, który stanowi o treści decyzji określając wymogi formalne oraz wskazując na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora. Przepis ten zawiera również otwarty katalog warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Chociaż brak jest przepisu odnośnie lokalizacji celu publicznego stanowiącego odpowiednik art. 61 § 1 ustawy dotyczącego warunków zabudowy, to konkretyzacja wymagań ładu przestrzennego jaki planowana inwestycja celu publicznego winna spełniać dokonywana jest w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy tj. poprzez analizę planowanej inwestycji pod kątem wymagań ładu przestrzennego, w wyniku której sporządzany jest projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a które wyznaczają granice w których podejmowane jest rozstrzygniecie.