Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1174/21

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GINB stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z wniesieniem przez M. K. odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...] zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenie na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzysząca na działkach nr ew. [...], obręb [...], w [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, przyjmując, iż obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] lipca 2020 r. zamyka się na terenie działek objętych tą inwestycją, nie obejmując działek należących do odwołującej, toteż brak jest podstaw do uznania jej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 p.b.

Pismem z 9 października 2020 r., uzupełnionym pismem z 12 lutego 2021 r., M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. Pismem z 1 marca 2021 r. GINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek M. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności i jego przedmiot. Wskazał również na sposób rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestionowanej decyzji Wojewody [...], GINB zauważył, że postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z [...] marca 2020 r., stąd w postępowaniu tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu nie wynikał z art. 28 k.p.a., ale podlegał ustaleniu w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu wynikającym ze stanu prawnego, który miał zastosowanie przy wydawaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ nadzoru w tym kontekście wyjaśnił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. GINB zauważył, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką działek nr ew. [...] (działka zabudowaną budynkiem mieszkalnym) oraz [...] (działka leśna). Z zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. wynika, że zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2016 r. polegały na zmianie zagospodarowania terenu poprzez zmianę lokalizacji wieży i zmianę zagospodarowania wokół wieży oraz na zmianie układu architektoniczno- konstrukcyjnego polegającego na: zmianie formy architektonicznej z wielosłupowej na planie okręgu na trzonową czterosłupową na planie kwadratu z klatką schodową wewnętrzną, windą oraz pomieszczeniami sanitarnymi w przyziemiu wieży, zmianie wysokości całkowitej z 31,3 m na 30,0 m, wprowadzeniu dwóch poziomów obserwacyjnych, zaprojektowaniu instalacji wewnętrznych oraz zewnętrznych w związku z zaprojektowaniem pomieszczeń sanitarnych (projekt budowlany. 1.1. Zakres wprowadzonych zmian, s. 8). GINB podkreślił, że działki nr ew. [...] nie były objęte projektem zagospodarowania terenu. Analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl wykazała, że działki inwestycyjne nr ew. [...] oddzielone są od działek wnioskodawczyni działką nr ew. [...]. Projektowana wieża widokowa o wysokości 30,0 m (projekt budowlany, rys. Przekroje. rys. nr Z-5, s. 52) została zaprojektowana na działce nr ew. [...] w odległości ok. 152 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości ok. 160 m od granicy z działką nr ew. [...]. Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres zmian objętych decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., usytuowanie projektowanej wieży widokowej oraz fakt, że wnioskodawczyni w postępowaniu przed Wojewodą [...] nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu I instancji, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny w świetle przepisów prawa wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia, stwierdzić zdaniem GINB należy, że Wojewoda [...] nie naruszył rażąco art. 28 ust. 2 p.b., uznając, że działki nr ew. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym, że odwołującej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starost [...]. GINB stwierdził, że okoliczność, iż na danej nieruchomości mogą być odczuwalne skutki funkcjonowania inwestycji nie oznacza jeszcze, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Obszar oddziaływania to nie jest teren, na którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Realizacja większości obiektów budowlanych wiąże się z różnego rodzaju uciążliwościami dla nieruchomości sąsiednich, jednak nie świadczy to automatycznie o interesie prawnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Powoływanie się wyłącznie na art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., jak też przepisy k.c. nie może stanowić samodzielnej podstawy do przyznania wnioskodawczyni przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. GINB stwierdził również, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2020 r. rozstrzygająca jedynie kwestię przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] nie mogą podlegać ocenie w ramach tego postępowania. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni wskazujących na popełnienie przy wydaniu decyzji przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumencie przedłożonym przez inwestora, GINB wyjaśnił, że okoliczności te mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest jednak badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. GINB podkreślił, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, tj. podmiot który ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną, obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] był zatem uprawniony do badania posiadania przez odwołującą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]. Okoliczność, że odwołująca brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] lipca 2020 r. tego wniosku nie zmienia.