Wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. I OSK 892/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 718/10 w sprawie ze skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 718/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr [...] o pow. 1,5395 ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisano dotychczasowy tok postępowania wskazując m.in., że w związku z pismem Wójta Gminy J. z dnia 25 kwietnia 2005 r. wszczęto z urzędu postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r., ponieważ powstała w wyniku tego podziału działka pod drogę wewnątrzosiedlową nie miała nigdy przymiotu drogi publicznej. Droga ta miała być przekazana na własność Gminy nieodpłatnie, a tymczasem S. D. wystąpił o wypłatę odszkodowania, co wskazuje na fakt, że wprowadził organ w błąd i złożył fałszywe oświadczenie. Ponadto z uwagi na złożone oświadczenie nie zostały naliczone S. D. opłaty adiacenckie. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. gruntów działki nr [...] o powierzchni 15395 m2 wydzielonej pod drogę dojazdową. Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" w J. oraz S. D. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. Po rozpatrzeniu skarg S. D. i J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wskazując, że Kolegium winno rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części nie odnoszącej się do materii nierozstrzygniętej decyzją podziałową, a także wyjaśnić, czy stan prawny był niewątpliwy w zakresie stosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymagań formalnych decyzji zatwierdzającej podział w zakresie jej elementów mogących ułatwić rozeznanie jej skutków cywilnoprawnych. Nie przesądzając treści ocen Kolegium, Sąd wskazał ponadto na aspekt sprawy odnoszący się do stanu prawnego realizowanego przez plan miejscowy jako akt wykonawczy do ustawy oraz zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach. Rozpatrując sprawę wskutek powołanego wyżej wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia[...]września 2007 r. ustaliło, że Wójt Gminy J., po wydaniu spornej decyzji podziałowej wniósł do Sądu Rejonowego w G. Wydział Ksiąg Wieczystych o założenie księgi wieczystej dla dróg stanowiących własność Gminy J., położonych w obrębie J. w granicach działek o numerach: 440/7, 497/57, 497/59, 497/91, 497/92, 497/119 i działki te zostały wpisane do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy J., wykorzystywanych jako drogi i rowy. Uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie gminy J. do kategorii dróg gminnych oraz nadania nazw ulic ustalono wykaz dróg oraz nadano nazwy ulicom położonym na terenie gminy J.. W §1 tej uchwały wskazano m.in.: Nr [...] - J., ul. W. (dz. nr 497/119), Nr [...] - J., ul. Cz. (dz. nr 497/119), Nr [...] - J., ul. J. (dz. nr 497/119), Nr [...] - J., ul. M. (dz. nr 497/119, 497/57, 497/59), Nr [...] - J., ul. T. (dz. nr 497/119). Większość działek budowlanych utworzonych w wyniku podziału działki nr 497/22 było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikające z uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania terenu gminy J. odnosiły się m.in. do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w J., oznaczonych symbolem 37MN/U, położonych na działce nr 497/4 o pow. 29,71 ha. Przedmiotowy plan w §6 zawierał szczegółowe zasady podziału nieruchomości. Dla obszaru położenia działki nr 497/23 (utworzonej w wyniku podziału działki nr 497/4) - określono w planie miejscowym zasady obsługi komunikacyjnej poprzez dojazd drogami lokalnymi i dojazdowymi do drogi gminnej KDV i istniejącej drogi lokalnej. Natomiast w pkt 3b i 3c określona była szerokość drogi lokalnej (20 m w liniach rozgraniczających) oraz drogi dojazdowej (15 m w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni - 6 m). Na rysunku planu nie wydzielono działki nr 497/119 liniami rozgraniczającymi od pozostałych działek budowlanych o innym przeznaczeniu jako dróg gminnych. Natomiast działka ta jako droga dojazdowa została przedstawiona w załączniku graficznym, jako element koncepcji dotyczącej podziału terenu oznaczonego symbolem MN/U (wyznaczone liniami przerywanymi nie stanowiącymi linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu). W sprawie przedłożono również postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału działki nr 497/25 położonej w obrębie J. gmina J.. Z treści uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że projekt podziału jest zgodny z uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika aby dla potrzeb projektowanego podziału działki nr 497/23 Wójt Gminy J. wydał opinię o jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji dokonanych ustaleń i ocen obowiązującego w 1999 r. stanu prawnego decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] października 1999 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło powołaną decyzję z dnia [...] września 2007 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 o pow. 1,5393 ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa w uzasadnieniu wskazując argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem. W szczególności stwierdzono, że organ zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości pomimo niedokonania oceny zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu. Organ orzekający w sprawie podziału nie poprzedził orzeczenia o podziale postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału. Wstępny projekt nie został w ogóle przez strony przedłożony. Dopiero wydanie pozytywnej opinii stanowiło podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Nie było zatem podstaw do sporządzenia projektu podziału, a tym bardziej do jego zatwierdzenia, jeżeli nie zostało uprzednio wydane postanowienie opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości. Obowiązujący w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział stan prawny nie pozostawiał wątpliwości, że uprzednie wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości jest warunkiem sine qua non decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Dokonując zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego zaopiniowania propozycji podziału w kontekście zgodności z planem miejscowym organ orzekający o podziale naruszył zatem w sposób rażący art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości. Nawet ewentualna próba usprawiedliwienia podziału nieruchomości z pominięciem fazy opiniowania motywami wyroku NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 547/98 nie pozwalałaby na zaakceptowanie badanej decyzji. Dla takiej akceptacji byłoby bowiem konieczne stwierdzenie, że organ (zgodnie ze wskazaniami powołanego wyroku) dokonał analizy zgodności podziału z planem w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa. Organ orzekający o podziale w uzasadnieniu decyzji kwestii zgodności podziału z planem w ogóle jednak nie poruszył. Ponadto, organ orzekający o podziale nie mógł stosować art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem nie normował on sprawy administracyjnej wymagającej konkretyzacji w drodze decyzji. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy dotyczył zatem materii stricte niedecyzyjnej. Badana decyzja zawiera jednak wypowiedź w kwestii przejścia własności wydzielonej działki o funkcji drogowej na rzecz Gminy, przez co ingeruje w sferę owej z założenia niedecyzyjnej materii, poruszając problematykę regulacji z art. 98 ustawy. Tym samym należy uznać za w pełni usprawiedliwioną ocenę takiego stanu rzeczy z pozycji przesłanki braku podstaw prawnych - art. 156 §1 pkt 2 in princ. kpa Wykluczyć bowiem w tym przypadku należy możliwość usunięcia takiego zdania z decyzji w drodze jej sprostowania, które obejmuje przypadki oczywistych pomyłek (art. 113 §1 kpa) i nigdy nie może skutkować merytoryczną zmianą decyzji (zmianą rozstrzygnięcia). Zawarta w badanej decyzji wypowiedź dotycząca przejścia na własność Gminy działki przeznaczonej pod drogę nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności sugeruje jednoznacznie, że organ administracji przeprowadził ustalenia w tym zakresie, których prawidłowość mogłaby być przez stronę kwestionowana w formie odwołania, a nawet skargi do sądu administracyjnego. Zamieszczona w decyzji bez podstawy prawnej wypowiedź o przejściu prawa własności jest odczytywana właśnie jako rozstrzygnięcie tej kwestii. Ewentualnych zapisów w decyzji podziałowej o przejściu prawa własności wydzielonej pod drogę działki nie można postrzegać jako wyłącznie informujących strony o skutkach prawnych decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Taka informacja powinna bowiem zostać stronom udzielona w toku postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie. Wprawdzie decyzja podziałowa powinna zawierać informacje pozwalające sądowi powszechnemu rozstrzygnąć o istnieniu podstaw dla dokonania wpisów wskazujących na przejście prawa własności, jednak taki cel można osiągnąć poprzez odpowiednie sformułowanie uzasadnienia decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych. Ustalenia organu w zakresie przeznaczenia wydzielanych działek ewidencyjnych, konieczne zresztą w toku postępowania podziałowego, powinny zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji podziałowej jako element stanu faktycznego sprawy. To zaś w zupełności wystarcza, by decyzja podziałowa przedstawiała dla sądu powszechnego wartość w kontekście konieczności dokonania oceny decyzji z pozycji obowiązujących przepisów, w tym art. 98 ust. 1 ustawy. Jednocześnie rozwiązanie takie omija konieczność wypowiadania się przez organ w ramach decyzji podziałowej o sprawie, która w zakresie przedmiotu postępowania podziałowego w ogóle się nie mieści, a tym samym nie naraża organu na zarzut orzekania bez podstawy prawnej. Badana decyzja w części, w jakiej rozstrzyga w uzasadnieniu o sferze uregulowanej przepisami prawa administracyjnego kształtującego sytuacje prawne adresatów w sposób bezpośredni (ex lege), wydana zatem została bez podstawy prawnej, a więc obciążona jest wadą z art. 156 §1 pkt 2 in princ. kpa. Opisane wady badanej decyzji, tj. dokonanie podziału nieruchomości bez zaopiniowania zgodności propozycji podziału z planem miejscowym oraz orzeczenie o przejściu na rzecz Gminy własności jednej z wydzielonych działek, wskazują jednoznacznie, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości byłoby uzasadnione podstawami z art. 156 §1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie zaistniała jednak sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 §2 in fine kpa. Wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich, mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr 497/23, AM-2, przerodził się w konsekwencji w podział prawny skutkujący powstaniem nowych nieruchomości. W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. O wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego badanej decyzji podziałowej nie można jednak mówić w części w jakiej orzeka ona o przejściu na własność Gminy działki nr 497/119. Ta sfera stosunków poddana została regulacji prawnej ze skutkiem ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Decyzji podziałowej w części orzekającej o przejściu prawa własności nie można przypisać skutków prawnych w postaci przejścia prawa własności. Zarówno kwestia przejścia prawa własności gruntów wydzielonych w wyniku podziału pod drogę, kwestia odpowiednich wpisów w księgach wieczystych, jak i ewentualna kwestia ustalenia rzeczywistego stanu prawnego, ma charakter cywilnoprawny, pozostający w kognicji sądów powszechnych. Po rozpatrzeniu skargi J. T. Inicjatyw Społecznych "[...]" i S. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 31/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2008 r., lecz wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 152/10 ze względu na niepowiadomienie przez Sąd pierwszej instancji Wójta Gminy J. o prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym.