Wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., sygn. II GSK 1955/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 414/22 w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Miasta Gliwice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 414/22, w sprawie ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIIl/699/2022 Rady Miasta Gliwice z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na terenie miasta Gliwice, w całości, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach wprowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (ustawa) oraz z ust. 3 i 4 Załącznika do uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 3000). W ocenie Wojewody Rada Miasta powinna wyznaczyć konkretne miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Celem wprowadzenia takiego obowiązku było m.in. skupienie handlu w jednym wyznaczonym w tym celu miejscu, na dogodnych dla rolników warunkach, które leży w interesie nie tylko rolników. Obowiązek te ma także wymiar społeczny i zdrowotny, gdyż konsumenci coraz częściej są zainteresowani możliwością zakupu świeżej żywności, produkowanej w danym rejonie przez lokalnych rolników, gdzie nie ma długich łańcuchów dostaw i pośredników, a zapewnione są bliskie relacje producentów i konsumentów. Zdaniem organu nadzoru wyznaczenie miejsca prowadzenia handlu przez rolników może nastąpić poprzez utworzenie nowego miejsca lub przez wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku (hali targowej). W drugim przypadku, w celu prawidłowej realizacji delegacji ustawowej, wyznaczone miejsce powinno być przeznaczone w określone dni, tj. piątek i sobota, wyłącznie do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników i to z zastrzeżeniem, że przedmiotem tego handlu mogą być wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Tylko wówczas działanie organu stanowiącego będzie czyniło zadość art. 4 ustawy. Dopiero prawidłowe wyznaczenie miejsca do prowadzenia handlu otwiera drogę do uchwalenia regulaminu, o którym mowa w art. 5 ustawy. W przypadku wyznaczenia miejsca na istniejącym targowisku (hali targowej) regulamin, o którym mowa w art. 5 ustawy, może zostać nadany odrębną uchwałą lub stanowić część regulaminu tego targowiska (hali targowej). Niezależnie od wybranej formy, przy uchwalaniu regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników na podstawie art. 5 ustawy, pod uwagę musi być wzięty regulamin targowiska (hali targowej) określający tryb i zasady korzystania z tego obiektu. Obie uchwały są aktami równorzędnymi, tj. aktami prawa miejscowego. Oznacza to, że w przypadku wyznaczenia miejsca do handlu dla rolników i ich rodzin na istniejącym targowisku, uchwała określająca zasady prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu targowiska. Regulacje obu tych uchwał muszą być spójne i nie mogą zwierać wykluczających się regulacji. W przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, w której dwa równorzędne akty regulują tę samą materię odmiennie, co stoi w sprzeczności z wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawnego oraz działania na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda zaznaczył, iż z treści § 1 spornej uchwały wynika, że Rada Miasta Gliwice do prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników wyznaczyła: w piątki - targ przy ul. Lipowej, a w soboty - giełdę samochodową przy ul. Błonie 12. Jednak w ocenie organu nadzoru w takim przypadku uchwała nie może być podejmowana w oderwaniu od Regulaminu targowisk obowiązującego na terenie Miasta Gliwice. Zgodnie z pkt. 3 ww. Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice, przyjętego uchwałą Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r. w sprawie regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice, uprawnionymi do handlu na targowiskach są osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą w zakresie handlu, producenci płodów rolnych, ogrodniczych i sadowniczych, użytkownicy ogrodów działkowych i przydomowych, zbieracze runa leśnego i owoców leśnych oraz osoby posiadające uprawnienia do wykonywania rzemiosła lub trudniące się wytwórczością ludową bądź artystyczną. Dodatkowo z pkt. 2 i 6 ww. Regulaminu wynika odpowiednio, że targowiska czynne są w dniach i godzinach ustalanych przez Zarządcę targowisk, a miejsca (stanowiska handlowe), w obrębie których może być prowadzona sprzedaż, wyznacza Zarządca targowisk. A zatem wskazany – w ocenie organu nadzoru – Regulamin ten nie dotyczy prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Ponadto z pkt. 4 Regulaminu wynika, że na targowiskach może być prowadzona sprzedaż detaliczna i hurtowa wszelkich towarów dopuszczonych do sprzedaży na podstawie i warunkach określonych przepisami prawa. Powyższe, zdaniem Wojewody, oznacza, iż Rada Miasta nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy, gdyż nie wyznaczyła "miejsca dedykowanego do handlu w piątki i soboty dla rolników i ich domowników w sposób indywidualny", lecz wskazała miejsca, w których odbywa się handel na innych (ogólnych) zasadach, w tym w dniach i godzinach oraz w miejscach wyznaczonych przez Zarządcę targowiska. Rada nie uwzględniła również art. 4 ustawy, ponieważ w wyznaczonych przedmiotową uchwałą miejscach przedmiot handlu nie jest ograniczony do produktów wymienionych w tym przepisie ustawy. Wojewoda zaznaczył, że Rada nie odroczyła wejścia w życie przedmiotowej uchwały, gdyż w jej § 3 przewidziała nabycie przez nią mocy obowiązującej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Publikacja ta nastąpiła 26 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 520), co oznacza, że uchwała weszła w życie z dniem 10 lutego 2022 r., natomiast do tego dnia Rada nie dokonała zmiany uchwały w sprawie Regulaminu określającego zasady i tryb korzystania z targowisk miejskich znajdujących się na terenie miasta Gliwice. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy. Ponadto jej regulacje pozostają w sprzeczności z przywołanymi powyżej przepisami obowiązującego na terenie Gliwic aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Nr XXV/527/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 22 kwietnia 2021 r.