Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2023 r., sygn. II SA/Ol 604/23

Samorząd terytorialny; Lotnicze prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w D. oddala skargę.

Uzasadnienie

W dniu 20 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Dywity, działając na podstawie art. 121 ust. 3 i ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 633 – u.d.l.), wydał zarządzenie nr 6/2023 w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 maja 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia nr 6/2023 Wójta Gminy Dywity z dnia 20 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w Dywitach.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przepis art. 121 ust. 3 u.d.l. reguluje instytucję nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą oraz uprawnienia podmiotów tworzących - sprawujących taki nadzór, do których ustawodawca zaliczył żądanie informacji, wyjaśnień oraz dokumentów podmiotu leczniczego, dokonanie kontroli i oceny działalności tego podmiotu. Natomiast art. 122 ust. 3 u.d.l. wskazuje, iż kontrolę, o której mowa m.in. w art. 121 ust. 3, przeprowadza się na podstawie upoważnienia, udzielonego odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zdrowia albo podmiot tworzący. W świetle art. 2 pkt 6 u.d.l. podmiot tworzący, to podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Podmiotami tworzącymi, wedle art. 6 ust. 2 u.d.l. są jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże powierzając jednostce samorządu terytorialnego zdolność do utworzenia i prowadzenia podmiotu leczniczego ustawodawca nie wskazał przez jakie organy jednostka samorządu ma działać w tym zakresie, tak jak to uczynił w przypadku gdy organem tworzącym jest Skarb Państwa. Wskazał, że w wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1952/14, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 u.d.l. należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu gminnego są wykonywane przez organy gminy. Według art. 15 ust. 1 u.s.g. rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie z zastrzeżeniem przepisów o referendum gminnym. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym gminy. Zestawiając wyżej przytoczone przepisy - art. 2 pkt 6, w związku z art. 6 ust. 2 u.d.l. oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zasadny jest wniosek, iż podmiotem tworzącym jest gmina, która działa przez organ stanowiąco - kontrolny - radę gminy. Skoro bowiem do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 12 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia, że gmina w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Wobec czego, to organ stanowiąco - kontrolny jest władny do podjęcia decyzji w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Samodzielnym Gminnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Dodał, że określone w art. 121 u.d.l. pojęcia nadzoru nie należy rozumieć tylko jako uprawnienia do kontrolowania, lecz również jako możliwość władczego oddziaływania na ten podmiot. Pod pojęciem nadzoru kryją się bowiem, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Z uwagi zaś na to, iż przytoczone przepisy prawa nie upoważniają wójta gminy do zlecenia przeprowadzenia kontroli (stanowi to kompetencję rady gminy) działalności nadzorowanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, przedmiotowe zarządzenie, jako podjęte bez podstawy prawnej, należy wyeliminować z obrotu prawnego.