Czy skarbnik gminy może zostać powołany na stanowisko zastępcy wójta
PROBLEM
Czy skarbnik gminy może zostać zastępcą wójta?
RADA
Przepisy nie zabraniają powołania skarbnika na stanowisko zastępcy wójta. Natomiast kilka zapisów ustawowych wskazuje na to, że może to być sytuacja problemowa. W każdym razie to wójt zdecyduje o tym, czy powoła osobę pełniącą funkcję skarbnika na swojego zastępcę. On też jest zobowiązany go odwołać w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.
UZASADNIENIE
Na podstawie art. 26a ustawy o samorządzie gminnym to wójt powołuje swojego zastępcę (zastępców). Nie musi z nikim konsultować ani uzgadniać konkretnej osoby, którą chce powołać na takie stanowisko. W zarządzeniu wskazuje imię i nazwisko zastępcy, a jeśli ma być ich więcej niż jeden, to wskazuje jednocześnie pierwszego zastępcę.
Jeśli chodzi o zakaz łączenia funkcji w samorządzie, to art. 27 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje tylko, że funkcji zastępcy wójta nie można łączyć z:
- funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie;
- członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego - w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta;
- zatrudnieniem w administracji rządowej;
- mandatem posła lub senatora.
Przepis ten nie zabrania zatem wprost powołania skarbnika na stanowisko zastępcy wójta. Jeśli chodzi o punkt drugi (członkostwo w organach JST), to z przepisów wynika, że organami gminy są wyłącznie:
- rada gminy (organ stanowiący i kontrolny),
- wójt, burmistrz lub prezydent miasta (organ wykonawczy),
- osoby wyznaczone (w określonych sytuacjach) przez premiera do pełnienia funkcji rady gminy lub wójta.
Organem gminy nie jest natomiast urząd gminy (urząd miasta), za pomocą którego organy gminy wykonują swoje zadania i realizują kompetencje. Skarbnik (który należy do kierownictwa urzędu) nie jest zatem członkiem organu gminy.
W zakresie łączenia stanowiska zastępcy wójta i skarbnika pewne wątpliwości mogą natomiast wystąpić na gruncie dwóch innych przepisów:
1) art. 24e ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy radnych, ale stosuje się go odpowiednio również do zastępcy wójta. Zakazuje on podejmowania przez zastępcę dodatkowych zajęć mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania przez niego funkcji (tu:) zastępcy wójta.
2) art. 30 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim pracownik samorządowy nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy.
Ad 1
Z redakcji tego przepisu wynika, że chodzi o takie zajęcia dodatkowe, których wykonywanie może podważyć zaufanie wyborców do wykonywanej funkcji zastępcy. Według orzecznictwa, aby zakwalifikować „dodatkowe zajęcie” do działalności, która łamie ustawowy zakaz, musi to być taka aktywność zastępcy, która nie licuje z godnością, rzetelnością, uczciwością, czy też dobrem gminy i jej mieszkańców (wymienione wartości są elementem roty ślubowania radnego, a do zastępcy wójta przepis stosuje się „odpowiednio”). Nie każde dodatkowe zajęcie bowiem jest działalnością, która ten zakaz łamie. Dla stwierdzenia naruszenia zakazu istotne jest więc, by w ramach zajęcia dodatkowego zastępca podejmował taką aktywność, która kontestuje jego postawę jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców (zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2318/11). Jest jasne, że pełnienia, obok funkcji zastępcy wójta, jednocześnie funkcji skarbnika nie można nazwać zajęciem nie licującym z wymienionymi wartościami. Trudno też doszukiwać się konfliktu interesów przy pełnieniu obu funkcji (interesu gminy). Zastępca wójta pełni rolę organu wykonawczego gminy, a skarbnik należy do kierownictwa urzędu, czyli jednostki pomocniczej tego organu. W każdym razie to do oceny wójta pozostaje, czy osoba, która ma łączyć te stanowiska, będzie wykonywać je w sposób, który nie podważy zaufania wyborców.
Ad 2
Przepis ten dotyczy bez wątpienia wszystkich pracowników samorządowych, również tych zatrudnionych w drodze powołania. Moim zdaniem w przypadku jednoczesnego wykonywania funkcji skarbnika i zastępcy wójta mogą wystąpić podstawy co do podejrzeń o stronniczość lub interesowność. Wynikają one z zależności między obowiązkami wykonywanymi na obu stanowiskach. Jak wynika z orzecznictwa (zob. np. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1434/15), chodzi zwłaszcza o czynności kontrolne i dysponowanie budżetem. Dlatego zadaniem wójta będzie w takim przypadku scedowanie na owego zastępcę-skarbnika tylko takiego zakresu obowiązków, aby nie mogły powstać zarzuty o stronniczość. Jest to możliwe, bo powołanie zastępcy wójta nie oznacza przecież, że jest on automatycznie legitymowany do zastępowania wójta w zakresie wszystkich należących do niego zadań i kompetencji. Świadczy o tym występujące sformułowanie: „wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw (...)”. Także w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż „fakt, że wójt (burmistrz, prezydent) powołał swego zastępcę, nie przenosi na tego zastępcę wszelkich kompetencji organu wykonawczego gminy. (...) akt powołania zastępcy burmistrza nie przesądza o zakresie jego kompetencji, jeżeli w akcie tym nie wskazano zakresu powierzonych zastępcy spraw”.
Możliwość zatrudnienia pracownika na dwóch etatach w tej samej firmie dopuszcza wreszcie Kodeks pracy. Prace te nie mogą być jednak rodzajowo tożsame oraz nie mogą pokrywać się w czasie. Chodzi o to, by rozgraniczyć czas, kiedy pracownik wykonuje obowiązki i zadania skarbnika, od obowiązków pełnionych jako zastępca wójta. Jednak zarówno stanowisko skarbnika, jak i zastępcy wójta są stanowiskami wymagającymi dużego nakładu pracy, aby można było mówić o ich należytym piastowaniu. Dotyczy to zwłaszcza stanowiska zastępcy wójta, które wiązać się może z obowiązkiem przejęcia do wykonywania wszystkich zadań i kompetencji wójta.
art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 530),
art. 24e, art. 26, art. 26a, art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.).
Powołane orzecznictwo:
wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2318/11,
wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1434/15.
Michał Rylski