Procedura podejmowania uchwał podatkowych przez rady gmin

Czwarty kwartał roku to czas, w którym gminy muszą zdecydować, czy podejmą nową uchwałę podatkową na kolejny rok. Choć w 2023 r. pojawiła się obawa, że w wyniku nowelizacji przepisów gminy zostaną zobowiązane do określania stawek podatków i opłat lokalnych na kolejny rok już do 30 września roku poprzedniego, to jednak po sprzeciwach samorządów zrezygnowano z wprowadzenia tego rodzaju zmian. O wysokości maksymalnych stawek podatków i opłat lokalnych decyduje wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. W I półroczu 2023 r., w stosunku do I półrocza 2022 r., wyniósł on 115, co oznacza wzrost cen o 15%, a w konsekwencji rekordowy wzrost stawek maksymalnych podatków i opłat lokalnych o około 15% w stosunku do 2023 r. Jednak o ostatecznej wysokości stawek podatków i opłat lokalnych na terenie danej gminy decyduje w drodze stosownej uchwały jej rada. W przepisach o samorządzie gminnym nie znajdziemy szczegółowych regulacji dotyczących procedury podejmowania uchwał podatkowych. Jak postępować, by uchwała została podjęta zgodnie z prawem? Kiedy jest najlepszy moment na rozpoczęcie prac nad nią? Na te i inne pytania odpowiadamy w niniejszej procedurze.

Aby rada gminy mogła podjąć uchwałę podatkową:

1. na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Monitorze Polskim w terminie 20 dni po upływie pierwszego półrocza musi zostać określony wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego;
2. minister właściwy do spraw finansów publicznych musi ogłosić w drodze obwieszczenia, w Monitorze Polskim, górne granice stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych.

Jeśli uchwała podatkowa nie zostanie podjęta, to w nowym roku podatkowym będą co do zasady miały zastosowanie stawki obowiązujące w roku poprzednim (art. 20a ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych; dalej: upol). Jeśli jednak na terenie gminy obowiązywały uchwały w sprawie obniżenia ceny skupu żyta oraz obniżenia ceny sprzedaży drewna, to należy pamiętać o tym, że obowiązują one tylko w roku podatkowym, na który zostały uchwalone w i przypadku niepodjęcia nowych uchwał, te wskaźniki będą obowiązywały na terenie gminy w wysokości wynikającej z komunikatów Prezesa GUS.

Z uwagi na to, że zdecydowana większość zagadnień związanych z procesem podejmowania przez rady gmin uchwał, w tym uchwał podatkowych, nie została uregulowana w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a wynika (a raczej, powinna wynikać) z postanowień ich statutów, nie ma możliwości określenia jednej, uniwersalnej procedury podejmowania uchwał, która ściśle odzwierciedlałaby postępowanie każdej z rad gmin w Polsce. Należy więc pamiętać, że choć regulacje większości statutów są do siebie zbliżone, to jednak w pewnych zakresach mogą się różnić, co wynika choćby z rozbieżności w zakresie wielkości gmin, a co za tym idzie, różnic w ich potrzebach i trybie prac ich rad. Każdorazowo więc, szczególnie w zakresie terminów wyznaczonych na podejmowanie kolejnych czynności związanych z procedowaniem uchwały, a także wymogów formalnych, jakim mają odpowiadać projekty, należy weryfikować zapisy statutu danej gminy.

KROK 1. Inicjatywa uchwałodawcza

Inicjatywa uchwałodawcza to nic innego jak uprawnienie do zainicjowania procesu podjęcia stosownej uchwały. Informacji o tym, komu ona przysługuje, należy poszukiwać w statucie gminy, w którym uprawnienie to jest przyznawane. Jak bowiem potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 2515/95), na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, rada gminy może w statucie określić organy, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały.

Obok wójta (burmistrza, prezydenta) uprawnieniem tym jest też zazwyczaj objęty szereg innych podmiotów, w tym np. przewodniczący rady, grupy radnych, kluby radnych, grupy mieszkańców (patrz: PRZYKŁADY 1 i 2). Prawidłowość takiego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, stwierdzając, że przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza (wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13).

)

KROK 2. Przygotowanie projektu uchwały

Przygotowanie projektu uchwały sprowadza się do stworzenia dokumentu, w którym zostaną przedstawione zamierzone rozstrzygnięcia i który będzie odpowiadał stawianym mu wymogom prawnym. Niestety, informacji o tym, jaki podmiot jest zobowiązany do przygotowania takiego projektu, nie odnajdziemy w przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w której przewidziano jedynie, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Podobnie jak w przypadku inicjatywy uchwałodawczej, także tym razem odpowiedzi na to, kto jest zobowiązany do przygotowania takiego projektu, należy szukać w statutach gmin. Najczęściej stosowane rozwiązania to takie, gdy:

1. projekt przygotowuje sam wnioskodawca,
2. projekt (zawsze) przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent),
3. projekt przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent), ale tylko gdy wnioskodawca tego nie zrobił.

Także w statutach należy poszukiwać informacji o wymogach formalnych stawianych projektom uchwał. Mogą one dotyczyć zarówno redakcji, układu, jak i systematyki wewnętrznej projektów (patrz: PRZYKŁAD 4).

KROK 3. Przedłożenie projektu

Statut gminy decyduje także o tym, komu należy przedłożyć przygotowany projekt uchwały. Najczęściej przyjmowanym rozwiązaniem jest przedłożenie projektu przewodniczącemu rady jako osobie odpowiedzialnej za przygotowanie materiałów na sesję rady, jednak zdarzają się także i takie rozwiązania jak przedstawienie projektu na sesji przez wnioskodawcę.

Często spotykanym i słusznym wymogiem jest to, by projekt, jeszcze przed przedłożeniem, uzyskał opinię prawnika (lub innego wyznaczonego podmiotu) o jego zgodności z prawem. Niektórym projektom przepisy rangi ustawowej stawiają także wymóg zaopiniowania przez odpowiednie podmioty zewnętrzne. Nie dotyczy to jednak uchwał podatkowych.

KROK 4 i 5. Opiniowanie projektu przez komisje

Procedurę i terminy, w jakich projekty uchwał powinny zostać zaopiniowane przez komisje, wynikają ze statutów. W sytuacji gdy projekt został przedłożony przewodniczącemu rady, to on przekazuje go odpowiednim komisjom wskazanym przez wnioskodawcę, a często także innym, które uzna za stosowne. Statut najczęściej określa termin, w którym takiego przekazania należy dokonać (patrz: PRZYKŁAD 5).

W sprawie zaopiniowania projektu komisje rozstrzygają w głosowaniu. Swoje stanowisko przedstawiają najczęściej na piśmie. W jego ramach mogą wnioskować o:

• przyjęcie projektu bez poprawek,
• przyjęcie projektu z poprawkami,
• odrzucenie projektu. 

Zazwyczaj statut określa także termin, w którym komisje są zobowiązane przedstawić swoją opinię. Określa się go najczęściej, począwszy od dnia przekazania uchwały do zaopiniowania albo jako najpóźniejszy termin przed terminem sesji rady gminy. Niedochowanie przez komisję określonego terminu jest zazwyczaj traktowane jako brak uwag do projektu i nie wstrzymuje dalszych prac nad nim (patrz: PRZYKŁAD 7).

KROK 6. Przekazanie projektów uchwał wraz z materiałami radnym

Zaopiniowany projekt uchwały powinien przed skierowaniem go pod obrady trafić w ręce radnych tak, aby mieli możliwość zapoznania się z nim przed sesją. Za korzystne rozwiązanie należy uznać określenie w statucie nie tylko terminu dostarczenia im tych dokumentów, ale także formy (patrz: PRZYKŁAD 8). 

KROK 7. Debata nad projektem (sesja rady)

Tylko na sesjach, które są formą obrad rad gmin, organ stanowiący może podejmować uchwały (także podatkowe). Sesja rady gminy może odbywać się na jednym posiedzeniu lub na kilku. Jej zwołanie należy do kompetencji przewodniczącego rady, który może zrobić to z własnej inicjatywy lub na wniosek. Niektóre statuty określają termin, w jakim przewodniczący rady jest zobowiązany umieścić projekt uchwały w porządku obrad sesji (patrz: PRZYKŁAD 9).

Projekt najczęściej jest przedstawiany na sesji rady przez samego projektodawcę lub przez występującego w jego imieniu referenta. Następnie przedstawiane są opinie i dochodzi do dyskusji. Po jej zamknięciu projektodawca ustosunkowuje się do zaproponowanych poprawek, może też zgłosić autopoprawki.

KROK 8. Głosowanie

Po ogłoszeniu przez przewodniczącego rady głosowania nad projektem nie ma już możliwości prowadzenia merytorycznej dyskusji nad nim. Głosowanie jest jawne. Rozpoczyna się od głosowania poprawek zgłoszonych przez radnych. Rada gminy podejmuje uchwały podatkowe zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu. Jeżeli projekt uzyska wymaganą liczbę głosów, staje się uchwałą.

KROK 9. Podpisanie i zarejestrowanie uchwały

Podjętą uchwałę podpisuje przewodniczący rady, co wynika z art. 15 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), zgodnie z którym podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego jest jego oryginał podpisany przez uprawniony do wydania takiego aktu podmiot.

KROK 10. Przekazanie uchwały organom nadzorczym

Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje wprost, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa.

W odniesieniu do uchwał podatkowych wójt zobowiązany jest do przedłożenia ich regionalnej izbie obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Co istotne, nieprzekazanie uchwały w tym terminie nie może być traktowana jako niezgodność z prawem samej uchwały, bo przedmiotem badania przez RIO jest zgodność z prawem uchwały, a nie tryb jej przedłożenia.

Po przedłożeniu uchwały regionalna izba obrachunkowa ma 30 dni na jej zbadanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Jest ona uprawniona do stwierdzenia w tym terminie jej nieważności w całości lub w części. Przed wydaniem takiego orzeczenia jest zobowiązana powiadomić o tym radę gminy, która ją wydała. 

KROK 11. Publikacja uchwały (podanie do publicznej wiadomości)

W praktyce uchwały podatkowe są podejmowane w czwartym kwartale roku. Aby mogły zacząć obowiązywać, muszą zostać ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z zachowaniem wymaganego vacatio legis. Co do zasady akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt przewiduje termin dłuższy. Uchwała rady gminy dotycząca stawek podatku od nieruchomości na 2024 r. musi więc zostać podjęta przez radę z takim wyprzedzeniem, aby została opublikowana przed końcem 2023 r., a jej minimalny 14-dniowy okres vacatio legis musi upłynąć przed 1 stycznia 2024 r.

Choć zasadą jest, że uchwały podatkowe podejmuje się w czwartym kwartale roku na rok następny, to lata 2020–2023, które minęły pod znakiem pandemii COVID-19 oraz konfliktu zbrojnego na Ukrainie, pokazały, że potrzeba zmiany uchwał podatkowych może pojawić się także w trakcie roku podatkowego. Należy podkreślić, że jeśli rada gminy chciałaby podnieść stawki podatków, ale nie podjęła uchwały odpowiednio wcześnie i nie zdąży ona wejść w życie z dniem 1 stycznia danego roku podatkowego, to takie posunięcie nie jest możliwe. Podwyższenie stawek w trakcie roku byłoby złamaniem utrwalonej zasady nienarażania podatnika na obciążenia, których nie mógł przewidzieć przed rozpoczęciem roku podatkowego. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę cel tej zasady, należy uznać, że wprowadzanie zmian w granicach określonych w uchwale stawek lub ich obniżenie w trakcie roku jest możliwe.

TABELA. Niektóre uprawnienia rad gmin z zakresu władztwa podatkowego

©®

MAŁGORZATA MASŁOWSKA

prawnik specjalizujący się w tematyce prawa podatkowego i prawa pracy, mediator stały dla obszaru właściwości Sądu Okręgowego w Łodzi specjalizujący się w mediacjach pracowniczych, redaktor merytoryczny dwutygodnika „Rachunkowość Budżetowa”