Wyrok WSA w Opolu z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. II SA/Op 198/23

Administracyjne postępowanie; Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr IN.I.7721.9.10.2023.AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez S. W. (zwanego dalej także skarżącym) od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr IN.7721.9.10.2023.AS, którą uchylono w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 17 lutego 2023 r., nr BOŚ.6740.1962.2020.KFC, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2020 r., zmienionym w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r., skarżący wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami a i b, k.m. [...] obrębu L., gmina Ł.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta Opolski decyzją dnia 17 lutego 2023 r. (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięć organu pierwszej instancji z dnia: 5 marca 2021 r., 11 października 2021 r., 4 lutego 2022 r., 25 sierpnia 2022 r. odpowiednio decyzjami Wojewody Opolskiego z dnia: 7 maja 2021 r., 3 grudnia 2021 r., 22 czerwca 2022 r. i 18 listopada 2022 r.), odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2023 r. poz. 682]), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000]), zwanej dalej w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wskazał, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja skarżącego, składająca się z działek ewidencyjnych o nr a i b, zgodnie z uchwałą Nr VII/35/95 Rady Gminy Ł. z dnia 23 czerwca 1995 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 9, poz. 43), dalej zwanym miejscowym planem, oznaczona jest od strony północnej symbolem 14 MN, co stanowi tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. W pozostałej części, na której inwestor planuje realizację obiektów objętych wnioskiem, teren znajduje się na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem R, co stanowi tereny upraw polowych i łąk, sadów, ogrodów, chronione przed zainwestowaniem niezwiązanym z produkcją rolną. Organ podał, że na omawianym terenie miejscowy plan warunkowo dopuszcza jedynie inwestycje związane z produkcją rolną (zagrody, fermy), jednakże lokalizowane na terenach położonych w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy z pominięciem wysokich klas bonitacyjnych, przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m. Plan miejscowy zabrania także lokalizacji nowych obiektów usytuowanych bezpośrednio przy drogach wojewódzkich i krajowych (s. 38 miejscowego planu). W ocenie Starosty tak sformułowany przepis należy traktować jako wyjątek z uwagi na zastosowanie wyrażenia: "warunkowo dopuszcza się (...)", a wymienione przesłanki winny występować jednocześnie. Zatem, aby przepis ten został uwzględniony, konieczne jest, by planowana inwestycja związana była z produkcją rolną i sytuowana w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m, z wyłączeniem wysokich klas gruntu. Organ wyjaśnił, że w badanej sprawie zaprojektowano budynek inwentarski służący hodowli trzody chlewnej na gruntach ornych klasy RV i RVI. Mając na względzie wyżej cytowany zapis, stwierdził niespełnienie przesłanki dotyczącej lokalizacji tej zabudowy przy drogach lokalnych w pasie 45-50 m, bowiem planowany obiekt nie jest sytuowany przy drodze ani nie jest bezpośrednio dostępny z drogi lokalnej. Dojazd do projektowanej zabudowy na mocy aktu notarialnego nr [...] odbywać się będzie poprzez ustanowioną służebność polegającą i na prawie przejazdu i przechodu na działce nr c obrębu L. do działki nr d stanowiącej ulicę [...] w L., a odległość od tej drogi wynosi ponad 233 m. Co istotne zdaniem organu, dojazd do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości wyznaczono na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 14MN. Dalej organ podniósł, że pkt 7.2 ppkt 3 miejscowego planu zakazuje lokalizacji w obrębie zwartej zabudowy mieszkaniowej na terenach wiejskich i w bezpośrednim jej sąsiedztwie na graniach tej zabudowy, ferm hodowlanych o obsadzie większej jak: 10 DJP (około 50 sztuk fizycznych) w przypadku trzody chlewnej. Następnie zauważył, że istotną kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, "czy przy lokalizacji planowanej zabudowy zachodzi przesłanka zwartej zabudowy wsi oraz czy znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy mieszkaniowej". Odnośnie do definicji "zwartej zabudowy" odwołał się do art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po czym stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu oraz weryfikacja położenia wsi na portalu www.geoportal.gov.pl wykazała, że przedmiotowa działka budowlana położona jest na obszarze wiejskim w południowo-zachodniej części obrębu L. oraz graniczy bezpośrednio z terenem, którego przeznaczenie ustalone w miejscowym planie stanowi zabudowę mieszkaniową oraz na której możliwy jest rozwój zabudowy w ramach ustalonych w tym planie zasad. Istnieje zatem możliwość realizacji kolejnych, przyszłych planów inwestycyjnych, które będą się wiązały z dalszym zainwestowaniem terenów zabudowy mieszkaniowej, która ją zagęści i stanowić będzie kontynuację zwartej zabudowy wsi. Zgodnie z wyrysem z ewidencji gruntów i budynków we wsi L. istniejąca zabudowa koncentruje się wzdłuż głównej ulicy [...], dz. nr d, po obu stronach drogi powiatowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Zdaniem organu teren wokół inwestycji i jego zainwestowanie pozwalają na wyznaczenie zwartej zabudowy. Organ przyjął, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. e stanowi podstawę do wyznaczenia zwartej zabudowy z uwagi na jego funkcję i lokalizację. Podkreślił, że w myśl legalnej definicji zwartej zabudowy ustalenie obszaru zwartej zabudowy następuje z pominięciem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej. Dodatkowo podniósł, że budynek ten znajduje się w najbliższej odległości od planowanego obiektu oraz usytuowany jest na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której projektuje się przedmiotową inwestycję. Czynnikiem przemawiającym za takim sposobem ustalenia zwartej zabudowy jest także fakt, że w obrębie inwestycji wyłącznie północna część obszaru jest zainwestowana, a z uwagi na przeznaczenie wynikające z miejscowego planu dla tego obszaru (teren 14 MN) istnieje możliwość realizacji kolejnych, przyszłych planów inwestycyjnych, które będą się wiązać z dalszą zabudową tych terenów. Dowodził również organ, że z powodu występowania działek niezabudowanych po stronie zachodniej, wschodniej oraz południowej od miejsca lokalizacji spornej inwestycji oraz przez wzgląd na ustalenia miejscowego planu dla tego otoczenia (teren R, tj. tereny upraw polowych i ogrodniczych) w obszarze analizowanym wyklucza się możliwość wyznaczenia zwartej zabudowy. Dlatego też wyznaczenie "zwartej zabudowy" zamyka się w północnym sąsiedztwie projektowanej budowy, tj. na terenie bezpośrednio graniczącym z planowanym zamierzeniem. Następnie Starosta szczegółowo opisał przeprowadzoną analizę odnośnie do parametru dotyczącego wzajemnych odległości poszczególnych budynków i stwierdził, że wykazała ona, iż odległość sąsiadujących ze sobą budynków na badanym obszarze jest mniejsza niż 100 m. Wynika to z porównania odległości pomiędzy istniejącymi na omawianym obszarze budynkami mieszkalnymi. Analizie poddano 11 budynków mieszkalnych, począwszy od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr e bezpośrednio graniczącej z działką, na której zaplanowano sporną inwestycję. Ponadto nieruchomości przeznaczone do przyszłego zainwestowania w części północnej znajdują się w analizowanym obszarze zwartej zabudowy i - tym samym - pozostają w jej obrębie, a projektowane obiekty w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Wedle organu wyznaczony w taki sposób obszar dowodzi, że stanowi on zwartą zabudowę. Starosta uznał też, że działka, którą inwestor zamierza zabudować budynkiem inwentarskim o obsadzie 39,93 DJP położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy. Przy czym ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, istniejącej jak i planowanej, którą na podstawie wcześniejszych rozważań uznano za zabudowę zwartą. W ocenie organu całościowa analiza postanowień miejscowego planu oraz okoliczności faktycznych sprawy potwierdziła, że projektowane przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu. Budowa budynku inwentarskiego o obsadzie 39,93 DJP (do chowu prosiąt) wraz z niezbędną infrastrukturą, w skład której wchodzi szczelny prefabrykowany zbiornik na ścieki bytowe do 10 m³ oraz szczelny prefabrykowany zbiornik przepompowni płynnych odchodów do 20 m³, znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, zatem pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, które dopuszczają na omawianym terenie wyłącznie funkcjonowanie gospodarskich obiektów hodowlanych o obsadzie nie większej niż 10 DJP w przypadku trzody chlewnej. W dalszej kolejności - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego - organ odniósł się do kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami zawartymi w § 109-112 oraz § 282-285 warunków technicznych, która to ocena została ograniczona do projektu zagospodarowania działki. Z kolei w zakresie kompletności projektu architektoniczno-budowlanego Starosta uwzględnił przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) i stwierdził, że analiza ta wskazuje na kompletność projektu, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, które - jak wynika z akt sprawy - złożyły oświadczenie, że jest on kompletny i został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Według organu powyższy aspekt pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z uwagi na stwierdzoną niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Organ podał także, że stosując się do zaleceń organu odwoławczego, włączono do akt postępowania akta sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia 17 lipca 2020 r., jednak - w ocenie organu - za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wydany w odrębnym postępowaniu, indywidualny i konkretny akt administracyjny, który nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego. Ubocznie Starosta zaznaczył, że każdy wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną, natomiast argumentacja opierająca się na odmiennym stanie faktycznym w zakresie przedmiotu zamierzenia budowlanego (m.in. inna wielkość obsady DJP) oraz niejednakowym okresie prowadzonych wcześniej postępowań nie może mieć wpływu na aktualne ustalenia, tym bardziej że decyzja, którą wskazał Wojewoda Opolski, ze względu na jej wygaszenie, nie pozostaje w obrocie prawnym. Poza tym organ odnotował, że zgodnie z zasadą z art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz stosownie do art. 79a K.p.a. wskazał przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione, oraz poinformował, że w dalszym ciągu nie zachodzi zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Skarżący nie skorzystał jednak z przysługujących mu uprawnień. W związku z powyższym w odniesieniu do planowanej inwestycji, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, organ stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem. Nadto w świetle wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych skarżący nie uzupełnił skutecznie w terminie braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Tym samym zaistniała sytuacja przewidziana wart. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.