Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 września 2020 r., sygn. II SA/Lu 699/19

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazania rozbiórki utwardzenia działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

W dniu 27 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek A. W. o podjęcie działań w celu powstrzymania samowoli budowlanej na działkach nr ewid [...] i [...] położonych w B., na których L. spółka z o. o L. S. wykonuje instalacje wodne i energetyczne oraz utwardza teren, podczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod pola uprawne i niedopuszczalne są żadne inwestycje. Organ ustalił, że właścicielem działki [...] jest L. S., który jest także właścicielem przylegającego do nich zakładu produkcyjnego należącego do L. spółki z o.o. Utwardzenie terenu wspomnianych działek zostało poprzedzone zgłoszeniem L. S. z dnia 3 marca 2014 r. Zgodnie z nim wspomniane działki oraz kolejna działka o nr [...] miały zostać wyłożone kostką brukową grubości 8 cm na podsypce z tłucznia, z ograniczeniem w postaci krawężnika ciężkiego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 10 grudnia 2003 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 31 stycznia 2011r. przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], którego podstawowe przeznaczenie to uprawy polowe oraz drogi dojazdowe. Zdaniem organu utwardzenie powierzchni działek, może zostać wykorzystane jako place manewrowe lub postojowe, jest więc sprzeczne z przeznaczeniem na uprawy polowe. W opisie symbolu RP zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną. Organ za nieprawdziwe uznał twierdzenia inwestora, według którego utwardzenie działki stanowi podjazd do zakładu spółki [...]. Zajmuje się on bowiem skupem i przetwarzaniem płodów rolnych, a nie bezpośrednią produkcją rolna. W związku z tym organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nakazał L. S. rozbiórkę nawierzchni utwardzonych działek. Rozpoznający odwołanie inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]. decyzję organu I instancji uchylił i postępowanie przed nim umorzył. W jego ocenie brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem wspomniane roboty budowlane zostały wykonane na podstawie prawnie skutecznego zgłoszenia i zgodnie z nim. Ponadto wykonane roboty nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B.. Na skutek skargi A. W. wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016r. ( II SA/Lu 323/15 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego. Według sądu nie ustalono, czy utwardzenie działek rzeczywiście jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w jego ocenie prowadzony przez spółkę skup i przetwarzanie płodów rolnych nie dotyczy "bezpośrednio" produkcji rolnej. Natomiast plan miejscowy dla terenu działek "zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną", a tym samym - a contrario - dopuszcza wykonanie na tym terenie tylko obiektów budowlanych "bezpośrednio związanych z produkcją rolną", to organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż pojęcia "produkcji rolnej" i "przetwarzania płodów rolnych" nie są tożsame. W konsekwencji nie jest także dopuszczalne utwardzenie przedmiotowych działek. Organ ten był więc zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał ponadto, że w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, dotyczącego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy, organ nadzoru budowlanego nie może umorzyć postępowania z powodu braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków, lecz powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018r. ( II OSK 1292/16 ) tym razem na skutek skargi Spółki i L. S. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji. Zdaniem sądu odwoławczego w okolicznościach sprawy nie zbadano interesu prawnego A. W.. Według Księgi Wieczystej właścicielką sąsiednich nieruchomości, w tym działki (gruntu rolnego) nr [...] bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której zrealizowano przedmiotowe utwardzenie jest jego żona A. W.. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast stanowisko, zgodnie z którym za produkcję rolną nie można uznać działalności związanej z przetwarzaniem i skupem płodów rolnych w Zakładzie Spółki. Tym samym nie wykazano, aby przedmiotowe utwardzenie było bezpośrednio związane produkcją rolną, jak wymaga tego § 3 pkt 25 lit. c planu miejscowego. W efekcie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 18 września 2018r. ( II SA/Lu 599/18 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]. Według sądu z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że jest współwłaścicielem działki [...], a więc działki położonej w bezpośredniej bliskości działek na których dokonano utwardzenia (działkę nr [...] od działki [...] oddziela jedynie wąska działka nr [...]), co oznacza, że ma on interes prawny w byciu stroną postępowania i mógł skutecznie zaskarżyć decyzję organu do sądu administracyjnego. Ponownie natomiast podkreślił, że wykonane utwardzenie nie jest związane "bezpośrednio z produkcją rolną", co oznacza niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działalność gospodarcza Spółki obejmująca skup i przetwarzanie płodów rolnych wytworzonych przez inne podmioty - producentów rolnych nie może być traktowana na jako działalność "bezpośrednio związana z produkcją rolną". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2019r. ( II OSK 185/19 ) oddalił skargę Spółki i L. S.. Sąd nawiązał do wyroku z 14 marca 2018 r., ( II OSK 1292/16 ) i wskazał, że wskazana w nim wykładnia prawa miejscowego, tj. normy § 3 pkt 25 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wiążąca. Zdaniem NSA inwestor dotychczas nie wykazał aby w Zakładzie Spółki była prowadzona działalność związana z produkcją rolną, a co za tym idzie nie wykazał, że utwardzenie nawierzchni wykonane na działkach nr [...] a także w części na działce nr [...], stanowi obiekt budowlany związany bezpośrednio z produkcją rolną prowadzona w tym Zakładzie. Sąd zwrócił także uwagę, że o zgodności z planem nie świadczy ewentualne wykorzystywanie utwardzenia na potrzeby Zakładu położonego na działkach przylegających do terenu objętego utwardzeniem. Ponadto, organ odwoławczy powinien ocenić trafność stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym, wykonanie utwardzenia, mimo wiązania przez inwestora tego utwardzenia z wykonywaniem ujęcia wody, nie świadczy o charakterze utwardzenia jako obiektu związanego bezpośrednio z produkcją rolną. W ocenie NSA stanowisko to należy ocenić na tle unormowania § 3 pkt 25 planu miejscowego. Trafność zastosowania tego przepisu do robót wykonanych przez inwestora jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Wśród tych okoliczności nie można pomijać zakresu robót, a więc wielkości terenu zajętego pod utwardzenie, a także rzeczywiście, a nie tylko hipotetycznie prowadzonej przez inwestora działalności. Ponadto wykonany obiekt nie może uniemożliwiać realizacji przeznaczenia terenu określonego w planie. Z treści oraz wzajemnej relacji przepisów § 3 pkt 25 lit. a i c planu miejscowego wynika, że ewentualna lokalizacja obiektu budowlanego nie może uniemożliwiać przeznaczenia terenu pod uprawy polowe. W efekcie powyższych rozstrzygnięć decyzją z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił decyzję z [...]. i odmówił wydania nakazu rozbiórki utwardzenia na działkach [...] wraz z okrawężnikowaniem. Tym razem swoje stanowisko uzasadnił wydaniem przez siebie decyzji z dnia [...]. na mocy której uchylił decyzję organu i instancji i na podstawę art. 59 ust.1 prawa budowalnego udzielił [...] spółce z o.o pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na owoce mrożone. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 lipca 2019r. odmówił A. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wchodzącego w skład zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]. na działkach nr [...] urządzona została droga pożarowa. Ta zaś z godnie z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z 24 lipca 2009r. winna być utwardzona, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowalnego o każdej porze roku. Obecnie przedmiotowe działki oraz część działki [...] są utwardzone, na szerokości około 29 m i długości 81,3m. Droga została oznaczona na budynku magazynu na owoce oraz na ogrodzonym ujęciu wody. Zdaniem organu jej rozbiórka spowoduje, że nie będzie spełniać wymogów drogi pożarowej określonych w powołanym rozporządzeniu. Tym samym nie będzie możliwe zapewnienie użytkowania budynku magazynu na owoce mrożone, a także całego zakładu przetwórstwa, będącego w posiadaniu spółki [...], zgodnie z wymogami o których mowa w ust. 1 pkt. 1 lit. b prawa budowlanego. Ponadto znajdujące się w drodze pożarowej ujęcie wody, jak i ona sama służy również innym instytucjom i mieszkańcom B.. Organ zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane, a następnie uzyskano pozwolenie na ich użytkowanie, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego , o jakim mowa w art. 50-51 prawa budowlanego, skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego.