Wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Op 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej przez S. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 2 lutego 2005 r., nr [...] ustalającej na rzecz W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej na magazynowanie siana oraz remoncie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 2 lutego 2005 r., nr [...], opartą o przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz Ozimka, działając na wniosek W. M. z dnia 2 grudnia 2004r., ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej na magazynowanie paszy (siana) oraz remoncie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na działkach o numerach A i B w [...] przy ul. [...] . Na skutek wniosku M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. zarzuciła, iż na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie ma budynku mieszkalnego, a na sąsiednich działkach brak jest obiektu typu wiata, co nie pozwalało na określenie w decyzji funkcji terenu jako zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zarzuciła też pominięcie wymagań stawianychw przepisach wykonawczych w zakresie granic obszaru analizowanego, gdyż na załączniku graficznym do decyzji teren objęty analizą to koło o promieniu ok. 40m, którego środek znajduje się w środku działki objętej wnioskiem. Wskazała również, że w decyzji tej nie powołano się na zwolnienie z warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a ponadto w postępowaniu nie brała udziału M. S. Dalej organ odnotował, że ustosunkowując się do powyższych zarzutów wnioskodawczyni, Burmistrz Ozimka w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. powołał się na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wskazując, że ta powierzchnia w Gminie Ozimek wynosi 2,21 ha, a wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi 6,10 ha. Podniósł również, że rejon obejmujący przedmiotowe działki figurował w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. jako teren zabudowy zagrodowej. Nadto, wnioskodawczyni uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony, wnosząc uwagi, które zostały uwzględnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przedstawiło uwarunkowania oraz skutki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Na tej podstawie wywiodło, że w odniesieniu do badanej decyzji Burmistrza Ozimka zachodzi przesłanka nieważności określona w pkt 2 powyższego przepisu. Następnie, przytaczając treść przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być kopia mapy zasadniczej z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i określeniem granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a sam wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie zapotrzebowania w wodę, energię, oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 nie odpowiada warunkom określonym prawem, gdyż nie zawiera żadnych oznaczeń, tj. ani obrysu działki objętej wnioskiem ani obszaru oddziaływania inwestycji, co nie pozwala m.in. na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Poza tym, przywołując przepis § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wywiodło, że skoro planowana inwestycja obejmuje zmianę zagospodarowania terenu, to należało przeprowadzić powyższą analizę celem ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium stwierdziło ponadto, że z mocy art. 61 ust. 4 powyższej ustawy tzw. brak dobrego sąsiedztwa nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak z akt sprawy ani z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż organ nie ustalił przeznaczenia terenu objętego wnioskiem i w dacie wydania decyzji nie badał czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu nie uprawniała do sięgania do jego postanowień celem ustalenia przeznaczenia działki inwestora, natomiast wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogą konwalidować błędów popełnionych w toku postępowania w sprawie. Kolegium wskazało też, że kwestia pominięcia w toku postępowania udziału uczestniczki postępowania nie podlega uwzględnieniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w postępowaniu wznowieniowym. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Ozimka nie wykazał, aby możliwe było odstępstwo od warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czym rażąco naruszył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 tej ustawy. Z decyzją tą nie zgodzili się S. i W. M., którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazali, że działki, na których projektowane są obiekty, zabudowane są budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem rolnym i to samo dotyczy zabudowy na sąsiednich działkach co wyraźnie wynika z mapy. Zarzucili, że w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje pojęcie dobrego sąsiedztwa, natomiast z zapisów zawartych w decyzji wynika, że analiza dla spornej inwestycji była przeprowadzona przez osobę przygotowującą jej projekt, która badała wielkość ich gospodarstwa w dokumentach będących w posiadaniu Gminy, natomiast brak pisemnej analizy nie oznacza, że jej nie było. Kwestionowana mapa była aktualną mapą do celów projektowych, a projektowany obiekt nie jest obiektem uciążliwym i został zlokalizowany zgodnie z wnioskiem i w odległości od granicy wskazywanej przez M. B., a ponadto brak we wniosku danych dotyczących zapotrzebowania na wodę, energię itp. był uzasadniony rodzajem inwestycji, określonej jako "wiata gospodarcza do składowania siana", która nie wymaga ustalania zapotrzebowania na te media, tym bardziej, że działka posiada wodę, prąd, szamba i gnojowniki. Poza tym potwierdzili, że w dniu składania wniosku i wydania decyzji posiadali 6,1 ha gruntów rolnych, a obecnie posiadają ponad 12 ha. Wywiedli, że nie rozumieją argumentów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc, że są to braki raczej formalne, które winny być rozpatrzone przez gminę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie własne uznając, że weryfikowana decyzja Burmistrza Ozimka dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, w oparciu o powołane tam okoliczności faktyczne, organ jako wadliwe uznał niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stwierdził, że załączona kopia mapy nie zawiera żadnych oznaczeń tj. ani obrysu działki objętej wnioskiem, ani obszaru oddziaływania inwestycji, co nie pozwala m.in. na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Powołując przepis art. 61 ust. 1 ustawy uznał także, iż zarówno z akt sprawy, jak i z treści decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji - stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - przeprowadził analizę co do spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków, choć decyzja wydana została z ich określeniem. Podkreślając, iż brak spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. dobrego sąsiedztwa, przy spełnieniu wskazanych przez ustawodawcę warunków (art. 61 ust. 4 ustawy), nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ stwierdził, że z akt sprawy ani z decyzji nie wynika aby warunki te zostały spełnione. W jego ocenie braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przez organ przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu, czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Nieustalenie wielkości gospodarstwa rolnego S. i W. M., rodzaju planowanej inwestycji oraz przeznaczenia terenu pod inwestycję, w ocenie Kolegium, skutkowało z kolei rażącym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. We wniesionej skardze na powyższą decyzję S. i W. M. zakwestionowali zaskarżone rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty podawane już wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące rodzaju zabudowy istniejącej na działkach objętych sporną decyzją oraz wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego w dacie wydawania tej decyzji, argumentując, że spełnili warunek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiedli też, że wobec faktu zabudowania działek budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa, nie świadczy o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie wskazując na prawidłowość mapy załączonej do wniosku w świetle wymogów z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnili, że działka jest wyposażona w media, które nie są potrzebne do projektowanego obiektu, a obiekt ten nie jest uciążliwym i na prośbę sąsiadki został odsunięty od granicy jej nieruchomości o 1m. Stwierdzili też, że brak zaznaczenia obszaru oddziaływania w żaden sposób nie uniemożliwiał ustalenia stron postępowania, za które uznać należy właścicieli sąsiednich działek. Poddając w wątpliwość, czy w przypadku kiedy obiekt nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i obszar ten nie został na mapie zaznaczony, dochodzi do rażącego naruszenia prawa, powołali wyrażone przez Sąd Najwyższy stanowisko, co do uznania naruszenia prawa za rażące. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych stwierdzili, iż braki w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie wyczerpują wskazanych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. wad kwalifikowanych, a nieuwzględnienie w decyzji oczywistych okoliczności nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Jednocześnie też skarżący wnieśli o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., zgłaszając przy tym wątpliwości co do bezstronności organu, w związku z wydaniem M. B. zgody na realizację obiektów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.