Wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Op 479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi, wniesionej przez S. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 6 grudnia 2004 r., nr [...], ustalającej na rzecz S. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory dla 10 DJP. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg: Decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r., opartą o przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz Ozimka ustalił na rzecz S. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek obory dla 10 DJP. W wyniku wniosku M. B. z dnia 14 marca 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. zarzuciła brak wykazania, iż spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż na żadnej sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej nie znajduje się obora o podobnej obsadzie 10 DJP i nie powołano się na zwolnienie z tego warunku. Poza tym, wnioskowana zmiana sposobu użytkowania z uwagi na jej specyfikę prawdopodobnie będzie wymagać wykonania robót budowlanych, co zostało pominięte przez inwestorów we wniosku, który został przy tym podpisany tylko przez jedną osobę w imieniu obojga małżonków M., a ponadto w postępowaniu nie brała udziału M. S. Dalej organ odnotował, że ustosunkowując się do powyższych zarzutów wnioskodawczyni, Burmistrz Ozimka w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. powołał się na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wskazując, że ta powierzchnia w Gminie Ozimek wynosi 2,21 ha, a wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi 6,10 ha. Podniósł również, że rejon obejmujący przedmiotowe działki figurował w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. jako teren zabudowy zagrodowej. Nadto, wnioskodawczyni uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony, wnosząc uwagi, które zostały uwzględnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu, natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, zawierającego wymóg opracowania dokumentacji technicznej związanych z dokonanymi już przez inwestorów przeróbkami pomieszczeń mieszkalnych na oborę bez wymaganego prawem zgłoszenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przedstawiło uwarunkowania oraz skutki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Na tej podstawie wywiodło, że w odniesieniu do badanej decyzji Burmistrza Ozimka zachodzi przesłanka nieważności określona w pkt 2 powyższego przepisu. Następnie, przytaczając treść przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być kopia mapy zasadniczej z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i określeniem granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a sam wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej bez oznaczenia skali, nie odpowiada warunkom określonym prawem, gdyż zawiera jedynie obrys działki objętej wnioskiem, bez dodatkowego opisu, stąd nie można przyjąć, że inwestor oznaczył obszar oddziaływania inwestycji, do czego był obowiązany. Kolegium podkreśliło, że oznaczenie to ma bezpośrednie przełożenia na określenie kręgu stron postępowania. Poza tym, przywołując przepis § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wywiodło, że skoro planowana inwestycja obejmuje zmianę zagospodarowania terenu, to należało przeprowadzić powyższą analizę celem ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium stwierdziło ponadto, że z mocy art. 61 ust. 4 powyższej ustawy tzw. brak dobrego sąsiedztwa nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak z akt sprawy ani z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż, organ nie ustalił przeznaczenia terenu objętego wnioskiem i w dacie wydania decyzji nie badał czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu nie uprawniała do sięgania do jego postanowień celem ustalenia przeznaczenia działki inwestora, natomiast wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogą konwalidować błędów popełnionych w toku postępowania w sprawie. Kolegium wskazało też, że sposób podpisania wniosku wskazywał na jego podpisanie przez jedna osobę i obligował do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Końcowo organ wskazał, że z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno poprzedzać zmianę sposobu użytkowania, natomiast kwestia pominięcia w toku postępowania udziału uczestniczki postępowania nie podlega uwzględnieniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w postępowaniu wznowieniowym. W konkluzji Kolegium przyjęło, że Burmistrz Ozimka nie wykazał, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w dalszej kolejności odstępstwo od warunku z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz skierował decyzje do obojga małżonków M., nie ustalając wcześniej od kogo pochodzi wniosek, dopuszczając się w ten sposób rażącego naruszenia prawa. Z decyzją tą nie zgodzili się S. i W. M., którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a nadto wskazali, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie sugeruje, iż podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Podnieśli, że przed wydaniem spornej decyzji organ badał czy teren obejmuje grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego i czy wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż to wynika z treści decyzji, warunków w niej zawartych oraz uzasadnienia. Poza tym potwierdzili, że w dniu składania wniosku i wydania decyzji posiadali 6,1 ha gruntów rolnych, a obecnie posiadają ponad 12 ha. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie uznając, że weryfikowana decyzja Burmistrza Ozimka dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o powołane okoliczności faktyczne, jako wadę wskazano niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że załączona kopia mapy, na której uwidoczniono jedynie budynek przewidziany do adaptacji oraz obrys działki objętej wnioskiem, bez dodatkowego opisu, nie spełnia wymogu oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, które to oznaczenie ma bezpośrednie przełożenie na określenie kręgu stron postępowania. Powołując przepis art. 61 ust. 1 powyższej ustawy uznano również, że zarówno z akt sprawy, jak i z treści decyzji nie wynika, aby wydający decyzję organ przeprowadził analizę co do spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków, choć decyzja wydana została z ich określeniem. Ponadto Kolegium wywiodło, że z uwagi na zapisy ust. 4 art. 61 omawianej ustawy możliwe jest odstąpienie od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jednak zastosowanie komentowanego wyjątku wymaga jego wykazania, czego organ nie uczynił. W ocenie Kolegium, braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu, czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Powyższe braki, jak i niezbadanie rodzaju planowanej inwestycji oraz przeznaczenia terenu pod inwestycję skutkowało z kolei rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Oceniając prawidłowość weryfikowanej decyzji organ zwrócił ponadto uwagę na niewyjaśnienie sprawy dotyczącej osoby, która podpisała wniosek (na wniosku widnieje podpis "S. i W. M."). Na koniec Kolegium podało, opierając się na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, że nie stanowiło naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na S. i W. M., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, określonych obowiązków. We wniesionej skardze S. i W. M. zakwestionowali rozstrzygnięcie Kolegium, domagając się zbadania jego zgodności z prawem. Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy oraz argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym przez uczestników postępowania, skarżący odnośnie kwestii stanowiących przedmiot rozważań organu wskazali, że z decyzji Burmistrza Ozimka jednoznacznie wynika funkcja zabudowy przedmiotowego terenu, który objęty jest zabudową zagrodową, a sama decyzja wydana została dla rolnika, którego działka zabudowana jest budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem. W tych okolicznościach - zdaniem skarżących - sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa nie świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jako nieprawidłową i wymagającą przeanalizowania skarżący wskazali również ocenę, co do rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem w decyzji zapisu dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy. W tym zakresie podnieśli, że spełnili warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż w dniu wydania decyzji posiadali około 6 ha gruntów rolnych (obecnie 12 ha), podczas gdy średnia gospodarstwa rolnego w gminie Ozimek wynosi 2,2 ha. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu wydanie decyzji bez zebrania wszystkich niezbędnych informacji oraz zignorowanie wyjaśnień Burmistrza Ozimka. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazali też, że stwierdzenie nieważności może nastąpić gdy doszło do rażącego, a nie jakiegokolwiek naruszenia prawa. Ponadto oświadczyli, że wbrew wywodom Kolegium załączyli do wniosku mapę, która spełniała wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnili, obiekt 10 DJP nie jest obiektem uciążliwym, o jakim mowa w ustawie o ochronie środowiska. Nie podlega on przepisom tej ustawy, wobec czego nie mogą być one podstawą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na otoczenie. Za strony postępowania uznać natomiast należy sąsiadów przylegających działek. Powołując się na dokonaną przez Sąd Najwyższy wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa dowodzili, że do takiego naruszenia nie dochodzi, gdy wprawdzie obszar oddziaływania nie został na mapie zaznaczony, jednak sporny obiekt w rzeczywistości nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych dotyczących stron postępowania stwierdzili z kolei, że ewentualna wadliwość prowadzonego postępowania w tym zakresie może stanowić ewentualnie podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Końcowo, skarżący wnieśli o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., zgłaszając przy tym wątpliwości co do bezstronności organu, w związku z wydaniem na rzecz uczestniczki postępowania - M. B. zgody na realizację obiektów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.