Wyrok SN z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. V CSK 161/14

Przesłankami odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, przewidzianej tak w art. 417, jak i art. 417¹ k.c. są: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą.

Teza od Redakcji

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

w sprawie z powództwa G. P. Sp. z o.o. w W. przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Urzędu Celnego w O. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 9 stycznia 2015 r., skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 16 października 2013 r.,

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Powódka domagała się, po ostatecznym określeniu żądania, zasądzenia od pozwanego kwoty 585.130 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej - Naczelnika Urzędu Celnego w O. Roszczenie to obejmowało straty, wynikające z braku możliwości korzystania z dwóch punktów gier na automatach o niskich wygranych w okresie od 26 września 2007 r. do 6 sierpnia 2008 r., z wyłączeniem okresu od 1 grudnia 2007 r. do 23 stycznia 2008 r. Na dochodzoną sumę składały się: utracone dochody w wysokości 436.319,70 zł, poniesione koszty 135.235 zł, a w tym, czynsz najmu lokali 40.180 zł, egzaminy pracowników 8.905 zł, należność związana z zatrudnieniem pracowników 86.159 zł oraz zadłużenie wynikające z nieterminowej płatności składek ZUS i zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń pracowników, które spłacone zostało do kwoty 12.510 zł. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo, z uwagi na brak bezprawności działania pozwanego. Po rozpoznaniu apelacji powódki Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w świetle przeprowadzonych dowodów twierdzenie powódki o naruszeniu przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o służbie celnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonywania szczególnego nadzoru podatkowego (Dz. U. Nr 65, poz. 598) należało uznać za uzasadnione. Z zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 17 marca 2009 r. wynika, że w pawilonie wydzielono ścianami o konstrukcji szklano - drewnianej trzy lokale posiadające odrębne i niezależne od siebie wejścia na zewnątrz budynku. Naczelnik Urzędu Celnego nie miał uprawnień do kwestionowania ostatecznej Decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 9 maja 2007 r. udzielającej powódce zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, której podstawę prawną stanowił art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), ówcześnie obowiązującej. Do zakresu jego kompetencji należało, zgodnie z art. 6 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641, ze zm.) sprawowanie szczególnego nadzoru podatkowego, który polegał na kontroli obliczania rezultatów gier na automatach, przychodów i stosowania maksymalnej stawki i wartości maksymalnej wygranej na automatach o niskich wygranych, zasadności i prawidłowości wystawianych imiennych zaświadczeń o uzyskanej wygranej oraz prowadzonej w tym zakresie dokumentacji (art. 6a ust.3 pkt 2 i 5). Uregulowanie § 49 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 1999 r. w sprawie wykonywania szczególnego nadzoru podatkowego (Dz. U. Nr 65, poz. 598) określało sferę dopuszczalnej ingerencji urzędu celnego w działalność kontrolowanego podmiotu zamierzającego prowadzić działalność w zakresie organizacji gier na automatach niskich wygranych. Dotyczyła ona, stosownie do § 49 ust. 6 urzędowego sprawdzenia przez urząd celny podmiotu w celu ustalenia, czy zapewnione zostały warunki i środki do sprawnego przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach szczególnego nadzoru podatkowego. Sprawdzenie to koncentrowało się na prawidłowości oznaczenia w sposób trwały i widoczny pomieszczeń - odpowiednimi napisami określającymi ich przeznaczenie, oznaczenia aparatów i urządzeń numerami, wymaganych dowodów legalizacji oraz ich ważności, a także urzędowych zabezpieczeń (§ 49 ust 2 i 4). Po stwierdzeniu, że zapewnione zostały warunki i środki do sprawnego przeprowadzenia czynności kontrolnych i sporządzeniu protokołu urzędowego naczelnik urzędu celnego zatwierdzał akta weryfikacyjne podmiotu (§ 49 ust. 6). W razie braku wymaganych warunków i środków miał obowiązek wyznaczyć podmiotowi termin ponownego urzędowego sprawdzenia (§ 49 ust. 7). Nie było zatem podstawy prawnej do negowania przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. lokalizacji punktów gier zatwierdzonych decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 9 maja 2007 r. Zaniechanie urzędowego sprawdzenia dwóch lokali urządzonych w pawilonie i odmowa zatwierdzenia akt weryfikacyjnych było nieuzasadnione. Wydanie w dniu 6 sierpnia 2008 r. postanowienia zatwierdzającego akta weryfikacyjne dotyczące dwóch kwestionowanych lokali w oparciu o ten sam stan, jaki miał miejsce we wrześniu 2007 r. wskazuje na bezzasadną opieszałość Naczelnika Urzędu Celnego i prowadzi do wniosku, że wykonywał władzę publiczną niezgodnie z prawem. Spełniona została zatem przesłanka odszkodowawczej odpowiedzialności przewidziana w art. 417 § 3 k.c. Dalszego postępowania wymagało określenie rodzaju i rozmiaru odszkodowania poniesionego przez powódkę. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w O. z dnia 28 października 2011 r., w ten sposób, że zasądzoną na rzecz powódki kwotę 591.324,70 zł obniżył do kwoty 332.500 zł, oddalił powództwo w pozostałym zakresie, kwotę 72.857 zł tytułem kosztów procesu do zmniejszył kwoty 35.713,36 zł, oddalił apelację w pozostałej części oraz zasądził od powódki na przez pozwanego kwotę 13.009,48 zł tytułem kosztów postępowania apelacyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne: Powódka uzyskała w dniu 9 maja 2009 r. decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w O. zezwalającą jej urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa opolskiego. W dniu 28 sierpnia 2007 r. dokonała zgłoszenia w Urzędzie Celnym w O. o rozpoczęciu działalności z dniem 12 września 2007 r., która podlegała nadzorowi podatkowemu. Na terenie O. powódka uruchomiła cztery punkty gier na automatach o niskich wygranych; jeden usytuowany został w budynku dworca PKP, a pozostałe w wolnostojącym pawilonie przydworcowym. W tych lokalach powódka prowadziła już działalność gospodarczą; w budynku dworca gastronomiczną, w wynajmowanym pawilonie, obejmującym trzy lokale: w pierwszym sprzedaż odzieży, w drugim sprzedaż galanterii skórzanej, a w trzecim działalność gastronomiczną. Była to podstawowa działalność Spółki, a urządzenie gier było działalnością dodatkową. W każdym z tych lokali miały być umieszczone po trzy automaty do gier o niskich wygranych. Na wezwanie pozwanego uzupełniła w dniu 21 września 2007 r. złożoną dokumentację. W dniu 25 września 2007 r. pracownicy szczególnego nadzoru podatkowego pozwanego rozpoczęli sprawdzanie miejsc wykonywania zamierzonej działalności. W odniesieniu do dwóch punktów, usytuowanych w budynku dworca i w pawilonie, pozwany wydał protokoły i dokumentację, pozytywnie weryfikując skontrolowane lokale. W stosunku do dwóch pozostałych punktów, zorganizowanych w pawilonie, sporządzona została notatka służbowa, zawierająca stwierdzenie, że nie stanowią one oddzielnych lokali. Z dokonanego opisu wynika, że wolnostojący przy budynku dworca pawilon podzielony został na trzy pomieszczenia oddzielone od siebie ściankami z tworzywa sztucznego, każde z nich posiada osobne wejście z zewnątrz. Wydzielono ścianami o konstrukcji szklano - drewnianej trzy lokale posiadające odrębne i niezależne wejścia z zewnątrz budynku. Pozwany nie wyznaczył kolejnego terminu urzędowego sprawdzenia tych punktów. Stwierdził, że nadanie dwom lokalom samodzielnych numerów było bezprawne, ponieważ należy to do kompetencji Prezydenta O. Informację oraz dokumenty z przeprowadzonej weryfikacji Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał Dyrektorowi Izby Celnej w O., jak też poinformował powódkę o swoich zastrzeżeniach, kwestionując możliwość prowadzenia działalności w lokalach mieszczących się w tym samym budynku oraz posiadających ten sam adres. Powódka zwracała się o wydanie dokumentacji, także pismem z dnia 12 listopada 2007 r., celem jej uzupełnienia przed urzędową weryfikacją, do czego nie doszło. Wystąpiła o techniczne rozdzielenie lokalu, a następnie do Prezydenta O. o nadanie oddzielnych numerów. Pismem z dnia 19 listopada 2007 r. została poinformowana, że weryfikacja dwóch punktów nie została przeprowadzona w ustawowym terminie, z uwagi na pojawienie się istotnych okoliczności, mających wpływ na wydanie postanowienia. Oznaczono termin zakończenia postępowania na 21 stycznia 2008 r., ponieważ Naczelnik Urzędu Celnego zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej z zapytaniem dotyczącym wykazu punktów gier na automatach o niskich wygranych. Skarga powódki z dnia 27 listopada 2007 r. na działalność Naczelnika, uznana została za zasadną w części odnoszącej się do naruszenia przez niego przepisów § 48 i 49 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonywania szczególnego nadzoru podatkowego (Dz. U. nr 65, poz.598). Za nieprawidłowe uznał Dyrektor Izby Celnej uzależnienie przez Naczelnika zakończenia urzędowego sprawdzania dwóch punktów gier, od wyjaśnienia wątpliwości związanych z lokalizacją i numeracją lokali, w których zostały zainstalowane automaty. Za niezgodne z prawem uznał wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej, skoro przepis ten, jak i art. 139 § 1 od 3 nie miały zastosowania w sprawie. Ponadto poinformował powódkę o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego naruszenia prawa. W dniu 1 grudnia 2007 r. powódka podjęła działalność w kwestionowanych lokalach, a w dniu 23 stycznia 2008 r. pracownicy szczególnego nadzoru podatkowego w toku kontroli zatrzymali automaty należące do powódki, a następnie wszczęto przeciwko prezesowi zarządu Spółki postępowanie karno - skarbowe. Od zarzutu popełnienia tego czynu został uniewinniony. Dyrektor Izby Skarbowej w O., w wyniku wszczętego, postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r., w stosunku do Spółki postępowania i stwierdzenia naruszenia przepisów art.3, art. 7, art. 9 ust. 3 i art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, przez niespełnienie warunków określonych ustawą w punktach gry o niskich wygranych, zlokalizowanych w pawilonie przydworcowym, decyzją z dnia 5 września 2008 r., polecił usunąć stwierdzone nieprawidłowości w zakresie samodzielności lokali w terminie do dnia 5 września 2008 r. Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania powódki, decyzją z dnia 5 września 2008 r., uchylił decyzją Dyrektora i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie urzędowego sprawdzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych w dwóch lokalach, z uwagi na prowadzone postępowania: karno - skarbowe oraz nadzorcze. Po rozpoznania zażalenia powódki Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 20 czerwca 2008 r. uchylił to postanowienie. Wskazał, że nie wystąpiła zależność między prowadzonymi postępowaniami. W dniu 8 lipca 2008 r. powódka złożyła skargę na bezczynność naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie urzędowego sprawdzenia i zatwierdzenia akt weryfikacyjnych dwóch lokali. Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 21 lipca 2008 r., uwzględniając skargę, wyznaczył Naczelnikowi Urzędu Celnego dodatkowy, 14- dniowy termin do przeprowadzenia czynności urzędowego sprawdzenia lokali, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 28 sierpnia 2007 r., wskazał, że wymagane czynności nie zostały przeprowadzone w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego zatwierdził akta weryfikacyjne kwestionowanych lokali, usytuowanych w pawilonie przydworcowym. Od sierpnia 2008 r. powódka prowadzi działalność w zakresie organizacji gier na automatach niskich wygranych w czterech punktach i osiąga średnio miesięcznie przychód w wysokości 99.000 zł. Przed rozpoczęciem działalności w tych punktach zatrudniła pięciu pracowników obsługi, którzy przez okres trzech miesięcy byli szkoleni i pobierali praktyki w zakresie organizacji gier, rozliczania automatów, sporządzania raportów, zapewnienia porządku i przestrzegania regulaminu gry, radzenia sobie w sytuacjach awaryjnych. Pracownicy ci złożyli egzamin, uzyskali świadectwo od Ministra Finansów. Tylko jeden spośród nich został zwolniony. W styczniu i marcu 2008 r. zwolnione zostały dwie, a w kwietniu trzy kelnerki i w maju dwie osoby pełniące funkcje kierownicze. Po uruchomieniu działalności w pełnym zakresie nie powróciła do stanu zatrudnienia z 2007 r. Zatrudniony został prawnik, a nadto powódka korzystała z usług prawnych zewnętrznej firmy, ponosząc wydatek w wysokości 7.260 zł. Po rozpoczęciu działalności w dwóch pierwszych lokalach powódka nieterminowo opłacała składki ZUS i zaliczki na podatek dochodowy pracowników. Do spłaty zadłużenia przystąpiła po uruchomieniu dwóch pozostałych lokali; zapłaciła tytułem odsetek kwotę 12.510 zł. W okresie od października do listopada 2007 r. i od lutego do lipca 2008 r. dochód uzyskany z prowadzenia automatów do gier w dwóch lokalach zatwierdzonych przez pozwanego wyniósł odpowiednio 46.495 zł, średnio miesięcznie 11.623 zł za jeden punkt i 261.264,40 zł, 21.780,36 zł, średnio miesięcznie za punkt. Decyzjami z dnia 3 grudnia 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. cofnął rejestrację trzech automatów do gier o niskich wygranych, ustawionych w jednym z kwestionowanych lokali, z uwagi na stwierdzone w postępowaniu karnym zerwanie plomb w dniach 14 sierpnia 2008 r. i 26 lutego 2009 r. Cofnięcie rejestracji, decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., dotyczyło także jednego z automatów usytuowanych w pierwszym lokalu pawilonu, wobec stwierdzenia zerwania plomb i zmiany oprogramowania w dniu 1 maja 2008 r. Nie zostało zakończone postępowanie karne prowadzone w stosunku do prezesa zarządu powódki, któremu zarzucono jako nadzorującemu punkt gier, urządzanie gry na oznaczonym automacie, usytuowanym w jednym z kwestionowanych lokali, powyżej maksymalnej stawki za udział w jednej grze, w okresie od września 2008 r. Nie spełniał także wymagań technicznych jeden z automatów umieszczony w pierwszym lokalu pawilonu, oprogramowanie tego automatu zostało zarejestrowane w dniu 12 lutego 2009 r., a od września 2008 r. był eksploatowany w jednym z lokali objętych sporem. W okresie od października 2007 r. do sierpnia 2008 r., jak też do grudnia 2008 r. przychód z tych zakwestionowanych automatów nie był zauważalnie wyższy od osiąganego z automatów, których prawidłowość funkcjonowania nie była podważana. Sąd Apelacyjny stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy nie zostały przedstawione przez pozwanego okoliczności faktyczne, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany stanowiska zawartego w poprzednim wyroku tego Sądu, dotyczącego uznania, że działanie pozwanego było bezprawne. Nie mogło odnieść zamierzonego rezultatu zaprzeczanie prawidłowości Decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 9 maja 2007 r. udzielającej powódce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach niskich wygranych we wskazanych lokalach, skoro decyzja jest ostateczna i w postępowaniu sądowym nie podlega ocenie prawidłowość jej wydania. W odniesieniu do rodzaju i wysokości szkody w okresie od 26 września 2007 r. do 6 sierpnia 2008 r., za wyłączeniem okresu od 1 grudnia 2007 r. do 23 stycznia 2008 r. Sąd Apelacyjny uznał, że należy ustalić ją na podstawie dokumentacji przedłożonej przez powódkę przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, mających wpływ na te jej elementy, stosownie do art. 322 k.p.c. Nie podzielił wniosków opinii biegłego z zakresu rachunkowości jako sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i wyliczenia szkody. Za usprawiedliwione uznał jedynie roszczenie dotyczące utraconych korzyści z tytułu niemożności eksploatowania automatów w dwóch punktach urządzonych w pawilonie we wskazanym okresie. Pozostałe roszczenia nie zasługiwały na uwzględnienie jako niepozostające w związku przyczynowym z bezprawnym działaniem pozwanego albo nieudowodnione. Podstawą określenia dochodu jaki powódka osiągnęłaby, gdyby w kwestionowanych lokalach prowadziła działalność na trzech automatach w każdym z nich, była różnica pomiędzy hipotetycznym przychodem, pomniejszonym o zryczałtowany podatek, bez uwzględnienia kosztów uzyskania przychodu i podatku dochodowego od osób prawnych w okresie do końca 2008 r. Ścisłe wyliczenie tego dochodu nie jest możliwe, skoro zależy on od liczby klientów, a także ruchu pasażerskiego oraz wyników osiągniętych przez powódkę w pozostałych lokalach, czynnych przez cały okres. Punkty te usytuowane były w bliskim sąsiedztwie, a zatem rezultaty ich prowadzenia byłyby zbliżone. Za nietrafne uznał objęcie wyliczeniem przez biegłego również wyników działalności za 2009 r., które nie były miarodajne dla określenia dochodu, także ze względu na bezprawne dopuszczenie do podwyższenia wysokości wygranej. Pozwany nie przedstawił dowodów dla wykazania twierdzenia, że w spornym okresie automaty powódki były wadliwe. Decyzje o cofnięciu rejestracji z dnia 3 grudnia 2010 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r. dotyczyły wadliwości zaistniałych w 2009 r. Raporty przychodów nie wskazywały w okresie objętym sporem, że przychód z automatów zakwestionowanych w późniejszym czasie różnił się od przychodów z pozostałych automatów. Postępowanie karne w stosunku do prezesa zarządu dotyczy jednego jedynie automatu w okresie nieobjętym sporem. Nie było podstaw do podzielenia zarzutu pozwanego, że powódka nie dysponowała wystarczającą ilością automatów, zezwalającą na umiejscowienie w każdym z lokali trzech sztuk. Z raportów dotyczących okresu, kiedy powódka mogła już prowadzić działalność w pełnym zakresie wynika, że deklarowała przychody z założonej liczby urządzeń. Bezzasadny był zarzut pozwanego, że określony w opinii biegłego przychód nie mógł być osiągnięty z urządzeń, które powódka wykorzystywała, skoro określony został na podstawie dokumentacji niepodważanej przez niego. Nie zostały zgłoszone wnioski o przeprowadzenie dowodów dla wykazania realnej, w jego ocenie, wydajności urządzeń.