Wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. III OSK 684/23

Dnia 23 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lipca 2022 r. nr 55/SWA/BF/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1529/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lipca 2022 r. nr 55/SWA/BF/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w świetle art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. WSA w Warszawie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w w/w orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które ma charakter bezwarunkowy. Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie ustawy nowelizującej przyjmuje się także, że przepis ten stoi w sprzeczności z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy bowiem do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje zatem w sytuacji, gdy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu) wymogom określonym w tym wyroku, dotyczącym poprzedniej normy, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez Trybunał Konstytucyjny jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku Trybunału, nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, wszystkie dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w ustawie nowelizującej ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie do roszczeń przysługujących od dnia 6 listopada 2018 r. (art. 9), czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne zakwestionowane jako niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. WSA w Warszawie zaznaczył, iż ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w tej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po dniu 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.