Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., sygn. II SA/Wr 543/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Lubin z dnia 29 maja 2023 r. nr LXIV/ LIII/530/2023/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Lubin obrębu Krzeczyn Mały I. stwierdza nieważność § 5b ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu EF6, w części dotyczącej działki ewidencyjnej 256/6 w obszarze obejmującym grunty rolne klasy RIIIb oraz załącznika nr 1 dla terenu w powyższym zakresie; II. zasądza od Rady Gminy Lubin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył skargę na uchwałę Nr LIII/530/2023 Rady Gminy Lubin z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wniósł o 1) stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 w zakresie terenu EF6 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 256/6 obejmującej grunty rolne klasy Rlllb oraz załącznika nr 1 dla części terenu EF6 w powyższym zakresie uchwały Nr LIII/530/2023 Rady Gminy Lubin z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił Radzie Gminy Lubin podjęcie § 5 ust. 1 w zakresie terenu EF6 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 256/6 obejmującej grunty rolne klasy Rlllb oraz załącznika nr 1 dla części terenu EF6 w powyższym zakresie uchwały Nr LIII/530/2023 Rady Gminy Lubin z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) i art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995. r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), polegającym na istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego, poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu 29 maja 2023 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą Nr XXXIV/337/2021 z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały, Rada Gminy Lubin podjęła uchwałę Nr LIII/530/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały, zwaną dalej "uchwałą". Uchwała wpłynęła do organu nadzoru, za pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAP, w dniu 6 czerwca 2023 r. Dokumentacja prac planistycznych do uchwały w formie elektronicznej wpłynęła do organu nadzoru w dniu 21 czerwca 2023 r. Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Na wstępie podkreślić należy, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: "upzp". Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust, 1 upzp, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Lubin, uchwalając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny tryb sporządzania planu. Wskazać trzeba w tym miejscu, że zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Organ nadzoru zwraca jednak uwagę, że w analizowanym przypadku zastosowanie znajdzie poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przez Radę Gminy Lubin w dniu 16 listopada 2021 r. W § 5 ust. 1 uchwały ustalono, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami EFl, EF2, EF3, EF4, EF5, EF6, EF7 przeznaczenie podstawowe na tereny rozmieszczenia ogniw fotowoltaicznych, w tym wytwarzających energię o mocy przekraczającej 500 kW. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, mimo uzasadnienia do projektu planu: cyt.: "Zmianą w przeznaczeniu terenów objęto tereny upraw rolnych o IV lub niższych klasach bonitacyjnych, położone w obrębie Składowice.", I że w granicach terenu EF6, występują znaczne powierzchnie gruntów klasy Rllla. W związku z powyższym wystąpiono, pismem z dnia 17 lipca 2023 r., do Gminy Lubin o wyjaśnienie poczynionych ustaleń. W toku postępowania nadzorczego w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r., znak; KM.6721.12.2021, Sekretarzm Gminy Lubin wskazał cyt.: związku z tym, iż uzyskanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze jest procedurą długotrwałą, w celu skrócenia czasu trwania procedury planistycznej do minimum, podjęto decyzję o objęciu zmianą w przeznaczeniu terenów upraw rolnych o IV lub niższych klasach bonitacyjnych, co wyraźnie zapisano w uzasadnieniu do projektu planu. W związku z powyższym założeniem na przedmiotowym obszarze grunty chronione oznaczone zostały na rysunku planu symbolem od R1 do R8. Z uwagi na niedopatrzenie ze strony urbanistów opracowujących przedmiotowy plan omyłkowo zmianą przeznaczenia terenu został objęty grunt klasy Rlllb w granicach terenu EF6 tj. w granicach dz. ew. nr 256/6. W związku z zaistniałą sytuacją w przypadku, gdy uzna Pan za niezbędne wystosowanie skargi do WSA na uchwałę prosimy o jej zawężenie do fragmentu terenu EF6 tylko w zakresie gruntów klasy Rlllb, które zaznaczono kolorem zielonym na załączonym wyrysie z MPZPP. Ponadto w piśmie poinformowano również, iż dla części terenu obrębu Krzeczyn Mały została przez Starostwo Powiatowe w Lubinie wszczęta procedura weryfikacji klasyfikacji gruntów, gdzie wstępne rozpoznanie wykazało, iż m.in. przedmiotowy fragment położony w granicach działki ew. nr 256/6 może mieć nawet faktyczną V klasę gruntu. W związku z powyższym Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 28 lipca 2023 r. znak: NK-N.4131.69.14.2023.MF, wystąpił do Starosty Powiatu Lubińskiego o udzielenie informacji, czy wobec działki ewidencyjnej nr 256/6 położnej w gminie wiejskiej Lubin w obrębie Krzeczyn Mały, wszczęto, a jeśli tak to z jaką datą, procedurę weryfikacji klasyfikacji gruntów, a także o wskazanie, czy procedura ta została zakończona, a jeśli tak to z jaką datą oraz, czy jej konsekwencją jest przeklasyfikowanie gruntu rolnego z klasy III na klasę V. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2023 r., Starosta Lubiński wskazał po pierwsze, że wszczął postępowanie w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej o numerze 256/6, położonej w obrębie Krzeczyn Mały, w dniu 11 kwietnia 2023 r. na wniosek właściciela nieruchomości. Po drugie wskazał, że na dzień dzisiejszy tj. 4 sierpnia 2023 r. postępowanie dotyczące ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej o numerze 256/6, położonej w obrębie Krzeczyn Mały nie zostało zakończone. W dniu 28 lipca 2023 r., V zgodnie z warunkami przytoczonej umowy, klasyfikator wystosował do Starosty Lubińskiego zawiadomienie o przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjnych w terenie, które zaplanował na dzień 5 sierpnia 2023 r. Jednocześnie informuję, że Starosta Lubiński nie udzielał informacji Gminie Lubin w zakresie prowadzonego postępowania klasyfikacyjnego dla działki 256/6, położonej w obrębie Krzeczyn Mały, gmina Lubin, powiat lubiński. Ponadto podkreślam, że czynności klasyfikacyjne na gruncie zostaną przeprowadzone w dacie przyszłej, tj. w dniu 5 sierpnia 2023 r. i stanowić będą podstawę do opracowania projektu ustalenia klasyfikacji. W świetle poczynionych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że na dzień podjęcia uchwały, tj. na dzień 29 maja 2023 r., działka ewidencyjna nr 256/6 położna w gminie wiejskiej Lubin w obrębie Krzeczyn Mały, stanowi grunt rolny klasy IIIb. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 lit. c upzp wójt gminy występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem takim jest art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na mocy którego ustawodawca nałożył obowiązek każdorazowego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze. Jednocześnie przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastrzeżono, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust, 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzony w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym chcąc przeznaczyć grunty rolne na cele nierolnicze w planie miejscowym, Gmina Lubin zobowiązana była uzyskać zgodę stosownego organu. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. potwierdzono, że uchwałą, dokonano zmiany przeznaczenia terenu w granicach terenu EF6, tj. w granicach działki ewidencyjnej nr 256/6, na którym występuje grunt klasy Rlllb, bez uzyskania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele inne niż rolnicze i leśne skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 732/19). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest on, w świetle art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U, z 1997 r. Nr 78, poz. 483) źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Uchwała Nr LIV/530/2023 Rady Gminy Lubin z dnia 29 maja 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubin dla obrębu Krzeczyn Mały została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 21 czerwca 2023 r. pod pozycją 3870, a zatem weszła w życie z dniem 6 lipca 2023 r. Mocą uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano zmiany przeznaczenia gruntu rolnego klasy Rlllb w granicach działki ewidencyjnej nr 256/6, mimo że nie uzyskano wymaganej przepisami prawa zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę jego na cele nierolnicze. Tymczasem na dzień 29 maja 2023 r. grunt rolny w granicach działki ewidencyjnej nr 256/6 stanowił klasę Rlllb. Mimo wszczęcia przez Starostę Lubińskiego postępowania dotyczącego ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla działki ewidencyjnej nr 256/6, nie zostało ono zakończone przed uchwaleniem planu, tj. do dnia 29 maja 2023 r. Reasumując, w związku z powyższym Wojewoda Dolnośląski uznaje, że wskazane naruszenie trybu uchwalenia planu w sposób istotny, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wniósł, jak na wstępie.