Wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Lu 458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości N. [...] gmina U.; II. zasądza od Gminy U. na rzecz H. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy U.. Skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia części działki nr [...], położonej w miejscowości N. [...] gmina U. na poszerzenie drogi lokalnej, położonej na działce nr [...], wniosła H. W., współwłaścicielka działki nr [...]. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 23 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadmierną ingerencję przez Radę Gminy w istotę prawa i zarezerwowanie pasa terenu o szerokości 6 m na całej długości działki i przeznaczenie tego gruntu pod poszerzenie drogi lokalnej do 13m; naruszenie art. 28. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia jej prawa własności poprzez faktyczne i znaczne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości; art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997r Prawo budowlane i § 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały) poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji w postaci prawa do budowy budynku na terenie przeznaczonym do budowy zagrodowej z powodu ograniczenia parametrów działki nr [...], obecnie o szerokości 21m i dł. 375m, do szerokości 15m i dł. 375m, tym samym oprócz zmniejszenia powierzchni z 0,9246 ha do 0,6996 ha, dokonania takiej zmiany parametrów powierzchni, która wyklucza możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jej planami. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...]. nabyła w drodze darowizny ˝ część działki nr [...], która posiada przeznaczenie zabudowy zagrodowej. Działka jest niewielka, usytuowana przy drodze powiatowej z dobrym dojazdem. Działka jest wąsa, posiada 21 m szerokości i 375 m długości. W chwili obecnej parametry działki pozwalają, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku prowadzenia inwestycji zabudowy, zachować odległość od sąsiednich działek oraz posiadać komfort minimalnej przestrzeni na szerokości działki. Obok działki nr [...] wzdłuż jej całej długości posadowiona jest droga o charakterze lokalnym, oznaczona symbolem [...] [...] (nr [...]). Faktycznie jednak droga ta nie istnieje, a Gmina nigdy nie przystosowała działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem na drogę lokalną. Działka, wyszczególniona jako droga lokalna, jest łąką do 90m długości, na dalszej długości terenem porosłym drzewami i krzewami. Oprócz niej z ewentualnej drogi korzystałby jeden właściciel działki nr [...], który także posiada dojazd do swojej posesji z drogi powiatowej nr [...] i nie potrzebuje dojazdu z drogi o nr [...] Według skarżącej samo nadanie tej drodze statusu drogi lokalnej było niepotrzebne, gdyż droga ta nie prowadzi do żadnych działek zabudowanych. Prowadzi w głąb pól (gruntów rolnych), ale tylko teoretycznie, gdyż nikt nie użytkuje tego gruntu jako drogi. Nabywając udziały w działce nr [...] chciałaby rozpocząć inwestycję budowlaną, którą może prowadzić, zgodnie z przeznaczeniem nabytej działki. W planie zagospodarowania przestrzennego gminy U. teren działki skarżącej został przeznaczony na poszerzenie drogi [...] 8 z 6 m na 13m, poprzez zajęcie części działki skarżącej do 7 m, na całej długości działki, co powoduje, iż działka ta traci wszelkie walory, gdyż jej parametry ograniczą się do 14 m szerokości. Taka szerokość działki uniemożliwia sensowne i prawidłowe jej wykorzystanie pod prowadzenie inwestycji budowy budynku mieszkalnego bądź rekreacyjnego. W ocenie skarżącej, zważywszy, że droga [...] w ogóle nie powstała, działanie Gminy jest niezrozumiałe i zupełnie niepotrzebne. Powyższe potwierdza, że sporządzając plan zagospodarowania przestrzennego gmina nie miała wiedzy na temat terenów, które objęła czynnościami planistycznymi. Wskazując na orzecznictwo skarżąca przekonywała, że władztwo planistyczne stanowi co prawda, uprawnienie organu gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w jej sferę prawną wymaga zatem bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA z 19 czerwca 2006 r., II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r" II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r" II OSK 87/15). W niniejszej sprawie gmina nie uzasadniła, dlaczego podjęła uchwałę w zakresie poszerzenia drogi i jakie względy i przesłanki były podstawą do dokonania zmiany w parametrach drogi, której nie ma, a teren działki przeznaczony pod drogę powinien zmienić przeznaczenie dostosowując ja do stanu faktycznego. Jej zdaniem zapis § 7 ust. 3 Planu zagospodarowania przestrzennego, wskazujący że "tereny oznaczone na rysunku planu symbolem: [...] jako istniejące drogi publiczne, wymagające przebudowy i dostosowania do parametrów określonych w przepisach odrębnych i niniejszej uchwały", nie może stanowić podstawy do automatycznego poszerzenia i dostosowania wszystkich działek mających status drogi, bez uzasadnienia gminy w tym względzie. Gmina nie zweryfikowała wiedzy na temat działki nr [...], mającej status drogi lokalnej. Droga [...] nie powinna być drogą lokalną, jeżeli powinna posiadać oznaczenie to może być to droga wewnętrzna. Droga ta faktycznie nie jest publiczną drogą gminną, gdyż mogłaby służyć (gdyby istniała) tylko dla terenów dwóch działek ze sobą sąsiadujących (droga kończy się w polu). Ograniczenia jej prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi, będzie dla niej tylko prawną blokadą, gdyż faktycznie nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy drogi, gdyż jak podpowiada doświadczenie życiowe, gmina nie przekaże środków na budowę drogi nikomu niepotrzebnej. W związku z tym została naruszona zasada proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji) w jej prawo własności. Wydzielenie działki gruntu pod poszerzenie drogi już istniejącej (co prawda tylko na mapie), prowadzi do pomniejszenia powierzchni tylko jej nieruchomości natomiast ustawodawca statuuje zasadę, że pomniejszenia dokonuje się proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości, w porównaniu do powierzchni działek w celu poszerzenia drogi istniejącej. Skoro więc art.105 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami stanowi o pomniejszeniu o powierzchnię niezbędną do wydzielenia lub poszerzenia dróg i pomniejszeniu proporcjonalnym do powierzchni wszystkich nieruchomości oraz do ogólnej powierzchni dróg, zmiana w parametrach drogi powinna zostać dokonana proporcjonalnie w stosunku do wszystkich działek do niej przylegających. W uchwale powinno zostać wykazane, że dokonano pomniejszenia wszystkich działek, a nie tylko jej działki oraz że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości dróg. W niniejszym stanie faktycznym dokonano poszerzenia, nieistniejącej drogi, tylko poprzez zajęcie części jej nieruchomości, pomimo, iż po drugiej stronie nieruchomości, stanowiącej drogę, występuje także działka nr [...]. Skarżąca wskazała ponadto na niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U.. W Studium w pkt 5 Struktura Terenu - Komunikacja (str 55-59), wymienione są szczegółowe zasady dostosowania oraz rozbudowy dróg powiatowych, lokalnych i wewnętrznych. Brak w tych zapisach odniesienia do drogi [...] [...]. Sam Plan zagospodarowania przestrzennego gminy U. zawiera zapis w § 136 ust 1, który można było zastosować w przypadku niniejszej sprawy, dający gminie możliwość zmiany kategorii drogi [...] z lokalnej na wewnętrzną bez konieczności zmiany planu, - gdyby gmina miała wiedzę na temat faktycznego stanu tej drogi.