Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2022 r., sygn. II SA/Ol 587/22

Samorząd terytorialny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miłomłyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 czerwca 2022 r., nr PN.4131.256.2022 w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn oddala skargę.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 czerwca 2022 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIX/317/2022 Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Miłomłynie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 3 u.s.g., wprowadziła zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe na części jeziora Ilińsk. Zdaniem organu nadzoru ww. uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej Powyższy przepis określa jedynie zadanie gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze kompetencyjnym do stanowienia prawa przez Radę Miejską. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać, ani systemowego - gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych - ani też funkcjonalnego - gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność - kontekstu jego obowiązywania. Podniósł, że ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych. Wskazał, że analizując przesłankę braku uregulowania danego zagadnienia w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących należy wskazać, iż o zakresie nieuregulowanym można mówić, na gruncie przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g., wyłącznie wtedy gdy w systemie prawa powszechnie obowiązującego nie ma innych regulacji zezwalających na eliminacje dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych w myśl tego przepisu zjawisk. Stwierdził, że Rada gminy w § 1 ust. 1 przedmiotowego aktu, uchwaliła, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa na jeziorze Ilińsk na terenie Miasta Miłomłyn wprowadza się zakaz używania jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe na części jeziora Ilińsk (...). W obrocie prawnym istnieją już regulacje mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobom korzystającym z wód, kwestie tą reguluje m in. ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 315 ze zm.). Przechodząc do przesłanki niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wskazał, że kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania w szczególnych sytuacjach bezpośrednim i realnym zagrożeniom dla określonych wartości. Jak wynika z uzasadnienia do zakwestionowanej uchwały zagrożenie to nie jest bezpośrednie, a jedynie potencjalne, gdyż "odnotowano już na naszych jeziorach niebezpieczne przypadki przez kierujących jednostkami pływającymi". Mając powyższe na uwadze, przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej kwestionowanej uchwały. Dodał, że wprost przewidzianą przez regulacje rangi ustawowej metodą zapewnienia bezpieczeństwa osobom kąpiącym się i pływającym w danym zbiorniku wodnym, jest nie ustanawianie przez organy gminy przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., lecz ustanowienia kąpieliska lub miejsca wykorzystywanego do kąpieli, w którego wydzielonym i oznakowanym obszarze wprowadzić następnie można zasady bezpieczeństwa obejmujące chociażby zakaz poruszania się jednostek pływających, w tym z napędem motorowym.