Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 899/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Marszałka Województwa [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r., o wpisaniu Marszałka Województwa [...] jako organu gospodarującego w odniesieniu do wyszczególnionych [...] działek ewidencyjnych, stanowiących wały przeciwpowodziowe, położonych w obrębach gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Starosta [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił Dyrektora WZMiUW w W., reprezentującego Marszałka Województwa [...] w sprawach wynikających z ustawy - Prawo Wodne, o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wpisania organu gospodarującego do wyszczególnionych nieruchomości położonych w [...] na podstawie ustawy - Prawo wodne. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Starosta [...] dokonał na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 5 i art. 75 ustawy-Prawo wodne wpisu Marszałka Województwa [...] jako organu gospodarującego w odniesieniu do wyszczególnionych 34 działek ewidencyjnych, stanowiących wały powodziowe, położonych w obrębach gminy [...]. W odwołaniu Marszałek Województwa [...] zaskarżonej decyzji zarzucił mylną wykładnię przepisów ustawy-Prawo wodne i niezastosowanie do gruntów, na których wzniesiono wały przeciwpowodziowe przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Z przepisów ustawy - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że wały przeciwpowodziowe zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, stanowiących własność Skarbu Państwa, a programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonania tych urządzeń oraz ich utrzymywanie należy do marszałka województwa. Zdaniem organu zarzut braku wyodrębnienia własności budowli od własności gruntu jest niezrozumiały i nieuprawniony, skoro z mocy ustawy właścicielem wałów przeciwpowodziowych jest Skarb Państwa, a gospodarującym marszałek województwa, to dopóki budowle te nie zostały zlikwidowane, grunty pod wałami są integralną ich częścią. Zaskarżona decyzja w świetle obowiązujących przepisów i powyższych wyjaśnień jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Marszałek Województwa [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego przez błędną interpretację art. 70 ust.1, art. 71 ust.1 pkt 5, art. 75 Prawa wodnego w zw. z art. 11 ust.1, art. 21 i art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na uznaniu, że fakt powierzenia marszałkom województw utrzymywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych, sformułowany w art. 75 ust. 2 Prawa wodnego jest równoznaczny z powierzeniem gospodarowania gruntem pod tymi urządzeniami do doprowadziło do błędnego orzeczenia o wpisaniu Marszałka Województwa [...] do ewidencji gruntów i budynków jako organu gospodarującego, - art. 15 oraz art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 15 k.p.a., lub opcjonalnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wymaga podkreślenia, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że zasada ta zagwarantowana jest w art. 78 Konstytucji RP. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone ( por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95, wyrok NSA z 30 listopada 2009 r., II OSK 1856/08). Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 r., s. 96-97, por. także wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Wymaga również wskazania, iż w orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony i stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1989r., II SA 1198/88. ONSA 1989/1/36 ; z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/ nr 3-4/ 95). Decyzja wydana na podstawie art. 138 k.p.a. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. i powinna ona odzwierciedlać proces subsumcji prawa materialnego i procesowego w postępowaniu odwoławczym, a także stanowisko co do podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz wniosków i żądań podniesionych w toku postępowania odwoławczego. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego wskazuje się, że obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Nie można również nie zauważyć, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji, co oznacza, że ocenie Sądu podlega decyzja jako całość, czyli jej osnowa, jak i jej uzasadnienie. Zatem jeżeli uzasadnienie, ze względu na zawartą w nim treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością, powodującą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchybił powyższym zasadom, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że zarzuty odwołania nie są zasadne, gdyż z przepisów ustawy - Prawo wodne wynika, że wały przeciwpowodziowe stanowią własność Skarbu Państwa, a ich utrzymanie należy do marszałka województwa, i dopóki budowle te nie zostały zlikwidowane, to grunty pod wałami są integralną ich częścią. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest treści przedstawiającej proces przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w kontekście przepisów ustaw takich jak: Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego do niej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Prawo wodne; o gospodarce nieruchomościami, w szczególności w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu strony. Zaskarżona decyzja w części obejmującej jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny ( vide - wyrok z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt. II OSK 12/06; wyrok z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06, CBOSA) . Wobec stwierdzonego naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c ) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.