Wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2015 r., sygn. II SA/Lu 1049/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Zamość z dnia 26 lutego 2014 r. nr XLII/405/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 22 oraz określone w załączniku graficznym numer 1 do uchwały tereny oznaczone symbolami 2 RM, 15 RM oraz 35 RM.

Uzasadnienie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego w M., w części obejmującej § 22 uchwały oraz określone w załączniku graficznym Nr [...] do uchwały tereny oznaczone symbolami 2 RM, 15 RM oraz 35 RM. Zdaniem Wojewody uchwala podjęta została z naruszeniem przepisów trybu sporządzania planu, co w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały we wskazanej części. Organ wskazał przede wszystkim, że uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi M. położonej w Gminie Z. została podjęła w dniu 5 września 2007r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Oznacza to, zgodnie z jej art. 4 ust. 2, że stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie podał, że w § 22 uchwały Rada Gminy Z. ustaliła szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolami 2 RM, 15 RM, 35 RM. Zgodnie z tymi zapisami przeznaczeniem podstawowym wskazanych terenów jest zabudowa zagrodowa zaś dopuszczalnym "zabudowa jednorodzinna i działalność gospodarcza (usługi (usługi komercyjne) związane z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (w budynkach wolnostojących lub jako wbudowane) oraz zieleni urządzonej pod warunkiem, że łączna powierzchnia tych terenów nie przekroczy 5 000 m2.". Jednocześnie z załącznika graficznego do uchwały wynika, że tereny oznaczone symbolem 2 RM, 15 RM oraz 35 RM, oznaczają zgodnie z legendą na rysunku planu, tereny zabudowy zagrodowej (adaptacja). Zdaniem Wojewody dopuszczenie na kwestionowanych terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz funkcji usług jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia, określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, wymogów wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na których może być prowadzona taka działalność. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta obciąża obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tereny oznaczone symbolem 2 RM, 15 RM i 35 RM stanowią użytki rolne klas: R II, R Ilia, R Illb, Ł III i Ps III, a zatem stanowią grunty, dla których przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagają zgody właściwego ministra na zagospodarowanie ich na cele nierolnicze. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby organy gminy w toku prowadzonej procedury planistycznej występowały o uzyskanie takiej zgody. Wprawdzie pismem z dnia 27 września 2012 r. Wójt Gminy Z. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,4560 ha gruntów rolnych, klas II-III, położonych w miejscowości M., nie obejmował on jednak terenów oznaczonych w projekcie planu symbolami 2 RM, 15 RM i 35 RM. Z załączonego do wniosku zestawienia powierzchni i własności gruntów (zał. Nr [...]) wynika, iż tereny objęte zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczą zgodnie z wykazem właścicieli użytków rolnych wnioskowanych o zgodę na zmianę przeznaczenia (zał. Nr [...]) obszarów wydzielonych jako: tereny zabudowy usługowej oznaczonej symbolem 13 U, tereny zabudowy usługowej z mieszkalnictwem, oznaczone symbolami 16 U,MN i 18 U,MN oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym tereny dróg dojazdowych oznaczone symbolami 1 MN, 3 MN, 4 MN, 5 MN, 5a MN, 6 MN, 7 MN, 8 MN, 9 MN, 10 MN, 12 MN, 17 MN, 19 MN, 20 MN, 21 MN, 22 MN, 23 MN, 24 MN, 25 MN, 25a MN, 28 MN, 29 MN, 32 MN, 33 MN i 34 MN o łącznej pow. 35,4560 ha. Stan ten potwierdza załączona do wniosku mapa ewidencyjna z zaznaczonymi terenami do zainwestowania (zał. graf. Nr [...]) oraz mapa ewidencyjna z zaznaczonymi gruntami klas bonitacyjnych (zał. graf. Nr [...]), w których to załącznikach tereny oznaczone symbolami 2 RM, 15 RM i 35 RM zostały określone, zgodnie z legendą jako tereny nie wymagające zmiany przeznaczenia gruntów RM - zabudowa zagrodowa. Minister Rolnictwa decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 35,4560 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewid. M., przewidzianych na cele nierolnicze zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku. Tym samym, zdaniem Wojewody, Rada Gminy nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obligującego organy gminy do uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ zaznaczył, że z dniem 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013 poz. 503), którą wykreślono z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ograniczenie obszarowe, dotyczące wymogu uzyskania zgody właściwych organów. Jednak do daty wejścia tej ustawy w życie w świetle art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy przyjmowano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. W obowiązującym w dacie podejmowania uchwały stanie prawnym przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od powierzchni ich "zwartego obszaru", zawsze wymaga uzyskania wcześniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju. Wynika to stąd, że ustawa nowelizująca nie wprowadziła żadnych przepisów przejściowych, które rozstrzygałby jakie przepisy - sprzed lub po nowelizacji - należy stosować do spraw, które są w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Zatem z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 26 maja 2013 r., obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dotyczył wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Obowiązek ten dotyczył także, określonych w zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, terenów 2 RM, 15 RM i 35 RM stanowiących użytki rolne klas II-III, na których gmina postanowiła wprowadzić zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Zdaniem Wojewody fakt złożenia przez Wójta Gminy Z. wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w dacie wcześniej obowiązujących przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zwalniał organów gminy do dopełnienia, wynikającego z obowiązującego w dacie podejmowania uchwały Nr [...], obowiązku uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia ww. terenów na wskazaną działalność. Skoro gmina Z. nie występowała o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na określonych w obszarach oznaczonych symbolem 2 RM, 15 RM i 35 RM terenach, brak jest podstaw prawnych do dopuszczenia innego, niż zabudowa zagrodowa, przeznaczenia wskazanych terenów, w analizowanej sprawie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi. W tej części planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem Rada Gminy dokonała ustaleń w planie bez uzyskania zgody właściwych organów uprawnionych do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.