Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 779/19

Prawo miejscowe; Zagospodarowanie przestrzenne

Dnia 21 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 marca 2019 roku nr VI/97/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.

Uzasadnienie

W dniu 27 marca 2019r. Rada Miasta Olsztyna (dalej jako: organ gminy), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr VI/97/19 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo, zlokalizowanego między linią kolejową a ulicami Kanarkową, Basieńki i Rzędziana w Olsztynie". Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 maja 2019 r. pod poz. 2785.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda albo organ nadzoru), działający na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w związku ze stwierdzeniem uchybień stanowiących istotne naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca w sposób szczegółowy przedstawiła podnoszone zarzuty. Wskazano przede wszystkim na wprowadzenie w tekście uchwały postanowień niezgodnych z rysunkiem planu, tj. w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne w zakresie spójności i zgodności części tekstowej z graficzną. Podniesiono, że dla terenów elementarnych wymienionych w § 27, § 28, § 30, § 31, § 32, § 34, § 38 oraz § 40 uchwały, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), sklasyfikowanych odpowiednio jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalono również przeznaczenie dopuszczalne - uzupełniająco lub zamiennie w formie usług, którym zgodnie z powołanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - U kolor czerwony. Tym samym, przedmiotowy teren elementarny nosi znamiona terenu mieszkaniowo-usługowego, przy czym oznaczenie na rysunku planu nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Podobnie dla terenów elementarnych wskazanych w § 22, § 23 i § 24 uchwały, sklasyfikowanych jako teren zabudowy usługowej, ustalono również przeznaczenie dopuszczalne - uzupełniająco lub zamiennie w formie zabudowy mieszkaniowej, którym zgodnie z cytowanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - MN lub MW kolor brązowy. Zatem przedmiotowy teren nosi znamiona terenu usługowo-mieszkaniowego, co nie zostało oznaczone na rysunku planu. Z kolei dla terenu elementarnego wskazanego w § 41 uchwały, sklasyfikowanego jako teren zieleni urządzonej, ustalono przeznaczenie dopuszczalne: sport, rekreacja oraz gastronomia, którym zgodnie z tym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - U kolor czerwony i US kreskowanie zielono - czerwone. Tym samym, dla tego terenu zostało ustalone przeznaczenie terenu zieleni wraz z usługami w szerokim tego słowa znaczeniu. W ocenie strony skarżącej oznaczenie na rysunku planu również w tym przypadku nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Odnośnie zaś terenu elementarnego wskazanego w § 43 uchwały, sklasyfikowanego jako teren lasów, ustalono przeznaczenie dopuszczalne: rekreacja i sport, którym zgodnie z powołanym rozporządzeniem odpowiada odmienne oznaczenie literowe - US kreskowanie zielono-czerwone. Zatem, dla tego terenu zostało ustalone przeznaczenie terenu lasy wraz z funkcją rekreacji i sportu, a więc także w tym przypadku oznaczenie na rysunku planu nie odpowiada ustaleniom tekstowym. Stosownie zaś do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Podkreślono, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. W ocenie strony skarżącej część graficzna planu jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Ponadto strona skarżąca podniosła, że sposób sformułowania ustaleń w zakresie przeznaczenia terenów elementarnych oznaczonych symbolami ZL - tereny leśne i dopuszczających realizację sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów małej architektury - § 43 uchwały, powoduje wątpliwości co do konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie strony skarżącej urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jak również obiekty małej architektury nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zatem dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz innych obiektów na gruntach leśnych wymaga, zdaniem skarżącego, wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Strona skarżąca wskazała również, że organ naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem dla terenu elementarnego oznaczonego w planie miejscowym symbolem 321KK (§ 57 uchwały) nie ustalono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że teren ten stanowi teren kolei i jest terenem zamkniętym, jednakże nie jest on objęty w całości ochroną konserwatorską zabytków, dlatego też w ocenie strony skarżącej dla części terenu nieobjętego ochroną konserwatorską należy zastosować art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i określić parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy. Zarzucono też, że dla terenów elementarnych wskazanych w § 19 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 26 ust. 3 pkt 4 uchwały, § 29 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz § 54 ust. 3 pkt 5 uchwały nie ustalono wysokości innych obiektów budowlanych niż budynki (w tym telekomunikacyjnych), wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W świetle wskazanych przepisów określenie wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego i jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie. Zaznaczono przy tym, że obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń. Ponadto, w ocenie skarżącego, z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego przyjęto § 21 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 22 ust. 3 pkt 5 uchwały, § 23 ust. 3 pkt 4 uchwały, § 27 ust. 3 pkt 5 uchwały oraz § 32 ust. 3 pkt 5 uchwały, które to ustalenia dotyczą zasad, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w których określono jedynie maksymalną wysokość "zabudowy nowoprojektowanej". Tymczasem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy winien ustalać maksymalną wysokość zabudowy na terenie objętym planem bez względu na istniejące zagospodarowanie. Wskazane postanowienia stanowią jednocześnie przekroczenie granic władztwa planistycznego. Podkreślono, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wspólnie z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych, podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.