Wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 561/20

Budowlane prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2985/18 w sprawie ze skargi E.W. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...][...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 2985/18 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. W. i I. W. solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. i I. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości [...] w gminie [...].

Uchylając przywołanym na wstępie wyrokiem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że argumentem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przekrycia kortu tenisowego był brak interesu prawnego wnioskodawców. Organy uznały, że w okolicznościach faktycznych sprawy należy zastosować art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stwierdziły też, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby być podstawą do twierdzenia, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu stanowisko obu organów obarczone jest wadą błędnie dokonanej wykładni prawa oraz wadą niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wyprowadzanych z nich norm prawnych. Ograniczenie uzasadnień rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji do kilku przepisów prawa, w szczególności art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, prowadziło do błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że dla zbudowania normatywnej podstawy rozstrzygnięcia nie są istotne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], którego normy też stanowią prawo powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją błędnej wykładni było też niewłaściwe zastosowanie zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i pominięcie innych istotnych źródeł prawa. Zdaniem Sądu, wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane odwołujące się do naruszenia lub braku naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne przy określaniu interesu prawnego podmiotu wnioskującego. Taka interpretacja przepisów może w praktyce ograniczać prawa obywateli wynikające z Konstytucji RP, w szczególności chronione przez art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 21 ust. 1 (zasady ochrony własności), art. 31 ust. 3 (zasady proporcjonalności ograniczeń), art. 32 ust. 1 (zasady równości wobec prawa). Dlatego art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane powinien być interpretowany w taki sposób, aby wskazane zasady ustrojowe były rzeczywiście chronione. Ocena, czy inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycyjnym, nie może być uzależniona wyłącznie od tego, czy przy sytuowaniu obiektów najbliżej granicy działki skarżącego kasacyjnie, zachowano odległości wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie organy podkreślały, że usytuowanie kortu tenisowego wraz z jego przekryciem z włókna elastycznego jest zgodne z § 12, § 13 oraz § 271 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu spełnienie przez inwestora elementarnych warunków technicznych nie może być wystarczającym powodem odebrania właścicielom sąsiedniej nieruchomości prawa do wykazania w postępowaniu administracyjnym dostrzeganych przez nich niezgodności inwestycji z prawem i wiążących się z inwestycją przypadków uważanych za naruszenie praw lub choćby interesów sąsiadów. Interes prawny można wywodzić ze znacznie szerzej zakreślonego zbioru przepisów prawa i przepisy te należy interpretować mniej restrykcyjnie. Jeśli na etapie badania legitymacji procesowej wnioskodawców nie odstąpi się do wspomnianego formalizmu, wówczas praktycznie pozbawia się właścicieli nieruchomości prawnych środków obrony. Sąd wskazał, że przyjęcie restrykcyjnej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 może być uznane za podważające konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stanowisko organów wyrażone w decyzjach wydanych w pierwszej i w drugiej instancji prowadzi do sytuacji, w której inwestor ma znacznie szersze możliwości ochrony swych praw w postępowaniu administracyjnym niż właściciel nieruchomości przylegającej do działki inwestycyjnej. Sąd podniósł także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego coraz częściej uznaje się unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym lokalizację inwestycji za przepisy odrębne mające wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane Skoro zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy miejscowego planu zagospodarowania są powszechnie obowiązującym źródłem prawa, to są również wiążące dla właścicieli nieruchomości. Nie ma zatem powodu, aby nie uznawać ich za przepisy odrębne uzasadniające interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. Na uwzględnienie zasługuje zatem zdaniem Sądu argumentacja skarżących odwołująca się do § 3 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar C. Uwzględnienie tego przepisu i powiązanie go z § 4 pkt 2 oraz z § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały uzasadnia twierdzenie skarżących, że przysługuje im interes prawny w inicjowanym postępowaniu nieważnościowym. Sam § 3 pkt 9 uchwały zawiera tylko definicję legalną "usług nieuciążliwych". Przepis ten zawiera jednak istotny składnik możliwej do sformułowania normy prawnej wskazującej obowiązki inwestorów realizujących zamierzenia inwestycyjne na terenach oznaczonych jako MN/U (1-10), a więc i ich korelaty: uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do żądania, aby nowe inwestycje "nie powodowały przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny". Czy projekt budowy przekrycia spełnia te warunki, czy też narusza je w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, będzie przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, ale żeby do tego doszło postępowanie musi być wszczęte.