Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 2065/16

Ochrona zdrowia

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 821/15 w sprawie ze skargi A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 821/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę A. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził u W. D. chorobę zawodową - zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych, ujętą w poz. 7 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Organ administracyjny przedstawił przebieg kariery zawodowej strony i ustalił, że wyżej wymieniony był zatrudniony: w latach 1966-1968 w Zakładach Metalowych [...] w [...] jako uczeń ślusarz, praca w tym zakładzie nie przyczyniła się do powstania choroby, od 16. 01. 1969 r. do 26. 04. 1971 w Wytwórni Części Zamiennych w [...] jako ślusarz- brak danych o narażeniu, od 28. 04. 1971 r. do 31 12. 1988 r. w [...] Ośrodku Badawczo - Rozwojowym Maszyn [...], jako ślusarz, od 12. 09. 1988 r. do 15. 02. 1991 r. w Klubie Sportowym [...] jako pracownik fizyczny, od 15. 02. 1991 r. do 30. 08. 1992 r. w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym [...] jako kierownik magazynu, a od 5 października 1992 r. do nadal w zakładzie A. [...] sp. Z o.o. w B. jako mechanik narzędziowy. W przypadku zatrudnienia w tym zakładzie stwierdzono wykonywanie pracy w narażeniu na powstanie choroby zawodowej. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 14 marca 2014 r. Równocześnie wskazano, że choroba zawodowa w postaci zewnątrzpochodnego alergicznego zapalenia pęcherzyków płucnych została rozpoznana u wyżej wymienionego przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z [...] listopada 2014 r. oraz w uzupełniającym orzeczeniu powyższej placówki z dnia [...] marca 2015 r., wydanym na podstawie danych z wyników szerokiej diagnostyki alergologicznej oraz przeprowadzonych badań u pacjenta, a także w oparciu o analizę udostępnionej dokumentacji medycznej. Podkreślono, iż pomimo ujemnych testów alergicznych, uwzględniając narażenie zawodowe oraz objawy chorobowe u pacjenta rozpoznano z wysokim prawdopodobieństwem wymienioną wyżej chorobę zawodową. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożył pracodawca - A. [...] sp z o.o. w B. Odwołująca się Spółka podniosła zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a., polegającego na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia W. D.. Wywiodła bowiem, że organ pierwszej instancji zaniechał zebrania pełnej dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącego. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, w tym odniesiono się do treści wniesionego odwołania. W dalszej części zamieszczono rozważania merytoryczne i rozpoczęto je od powołania się na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy. Organ II instancji wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez lekarzy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], jak i przy wydawaniu decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej przez organ pierwszej instancji, wzięta została pod uwagę całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego m.in. dostępną dokumentację medyczną W. D.. Przywoływany organ zwrócił uwagę, że zarówno z karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniu 27 stycznia 2014 roku przez przedstawicieli zakładu pracy, jak i karty sporządzonej w dniu 14 marca 2014 roku przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wynika, że W. D. wykonywał pracę w A. [...] Sp. z o.o. jako mechanik w oddziale utrzymania ruchu, gdzie istotnie narażony był na szkodliwe działanie szeregu pyłów przemysłowych i czynników chemicznych. Powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2010 roku (sygn. akt II OSK 335/10) organ podkreślił, że nie jest wykluczone stwierdzenie u pracownika choroby zawodowej w przypadku, gdy dopuszczalne normy czynników szkodliwych dla zdrowia nie są przekraczane i że dla stwierdzenia tej choroby wystarczy samo istnienie warunków narażających na jej powstanie. Wskazał jednocześnie, że skoro w ocenie organu pierwszej instancji okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi, to nie miał on obowiązku uwzględniania składanych w tym zakresie przez zakład pracy wniosków dowodowych, podkreślając, że tylko pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia. Organ odwoławczy uznał przy tym, że brak jest podstaw, aby w jakimkolwiek zakresie kwestionować wydane w sprawie orzeczenia lekarskie. W skardze do sądu administracyjnego A. [...] Sp. z o.o. w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem wydania decyzji w oparciu o dowód spełniający wymagane prawem kryteria, to jest o orzeczenie lekarskie zawierające, zgodnie z art. 84 K.p.a. uzasadnienie ze wskazaniem zapisów dokumentacji medycznej stanowiących podstawę tego orzeczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013, poz. 1367), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby, a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 przywoływanego aktu. W niniejszej sprawie u W. D. stwierdzono chorobę zawodową w postaci zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych, wymienioną w poz. 7 wykazu chorób zawodowych. Jest poza sporem, że pracował on przez pewien okres czasu w narażeniu zawodowym, polegającym na wykonywaniu ciążących na nim obowiązków w środowisku, w którym miał styczność z włóknem szklanym, żywicami nowolakowi-fenolowymi, epoksydowo-poliestyrowymi, klejem poliuretanowym, octanem etylu 4,4 metyloetylobis, octanem butylu, octanem etylu, octanem winilu, formaldehydem, fenolem, amoniakiem z magnezem, tlenkami żelaza, ditlenkiem azotu, tlenkiem azotu, z kalafonia i cyną, a od 2003 r. z izocjanami. Fakt ten znajduje jednoznaczne potwierdzenie w dołączonych do akt sprawy kartach narażenia zawodowego z dnia 14 marca 2014 r. i nie był on w żaden sposób kwestionowany przez stronę skarżącą. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, W. D. był poddany dwukrotnie badaniom w uprawnionej jednostce orzeczniczej, a mianowicie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], a wypowiadająca się w sprawie Poradnia Chorób Zawodowych w [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] wypowiedziała się jednoznacznie o rozpoznaniu u badanego spornej choroby zawodowej, co znalazło wyraz w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w którym powołano się na całokształt obserwacji klinicznej, w tym wywiad chorobowy oraz przebieg schorzenia. Nadto dostrzec należy, że organ pierwszej instancji po otrzymaniu powyższego orzeczenia miał pewne wątpliwości co do jego trafności i wystąpił o opinię uzupełniającą, która wydana została w dniu [...] marca 2015 r. W opinii tej placówka orzecznicza w całej rozciągłości podtrzymała swoje pierwotne stanowisko, akcentując, że podstawą rozpoznania jest współistnienie zespołu objawów podmiotowych i przedmiotowych u osoby potencjalnie narażonej zadziałanie czynników alergizujących, u której stwierdza się zaburzenia wentylacyjne typu ograniczającego, spadek podatności płuc, zmniejszenie zdolności dyfuzyjnej płuc z tendencją do hipoksemii powysiłkowej oraz zmiany radiologiczne. Sąd I instancji podkreślił, że orzeczenie lekarskie wyspecjalizowanej jednostki diagnostycznej wymienionej w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Konkluzja taka wynika wprost z treści powołanego wyżej § 8 ust. 1 tego aktu wykonawczego. Organ sanitarny jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości podważenia ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W ramach postępowania dowodowego Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] wypowiedział się dwukrotnie orzeczeniami z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r. Orzeczenia te stanowią całość i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom przewidzianym takiemu dokumentowi, ponieważ zawierają opis przeprowadzonych badań, wskazuje na zagrożenia w jakich pracował badany, jak również zawierają jasną i jednoznaczną konkluzję. Z uwagi na korzystne dla W. D. orzeczenie nie występował on ze środkiem odwoławczym do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], a tylko zainteresowany pracownik uprawniony jest do skorzystania ze środka odwoławczego względem orzeczenia uprawnionej placówki pierwszej instancji. Pozbawienie zakładu pracy możliwości wnoszenia odwołania od takiego orzeczenia nie jest przejawem naruszenia zasady równości stron w postępowaniu administracyjnym. Zatem sformułowany przez pełnomocnika skarżącej Spółki zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie może być uwzględniony. Sąd wojewódzki wskazał, że zdaniem skarżącej spółki organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz związanych z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącej spółki organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia w sprawie bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie odniosły się do rozpoznania u badanego choroby pomimo ujemnych wyników testów alergologicznych na izocyjaniny i na inne substancje pochodzenia zawodowego. Sąd I instancji podał, że zarzuty skarżącej spółki nie mogą być uwzględnione, ponieważ wynikają one z subiektywnego przeświadczenia, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności. Potwierdzeniem takiego stanowiska skarżącej spółki są zarzuty dotyczące nie wyjaśnienia kwestii związanej z ujemnymi wynikami testów alergologicznych na substancje pochodzenia zawodowego. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione, ponieważ organ pierwszej instancji właśnie z tego powodu zwracał się do uprawnionej placówki medycznej o sporządzenie opinii uzupełniającej, nadto podstawą podjęcia rozstrzygnięcia przez organy obu instancji były dokumenty uzyskane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a mianowicie orzeczenie uprawnionej placówki medycznej oraz ocena narażenia zawodowego. Zgromadzone w ramach postępowania dowodowego dokumenty w sposób jednoznaczny stwarzały organom administracji publicznej podstawę dla podejmowania stosownego rozstrzygnięcia. Zgłaszane przez skarżącą spółkę wnioski dowodowe zdaniem sądu zmierzają nie tyle do wyjaśnienia okoliczności sprawy, ale do przedłużenia prowadzonego postępowania i podejmowania czynności procesowych, które w sposób pozorny będą zmierzały do ustalenia stanu faktycznego. W świetle powyższego sadwojewódzki stwierdził, że sformułowany zarzut dotyczący naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że organy administracji naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów.