Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Go 632/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego oddala skargę.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572,1463 i 1688, dalej jako - u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, w całości - jako niezgodnego z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz.900, z późn. zm., dalej jako - p.o.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. Wójt Gminy wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. W podstawie prawnej zarządzenia powołano się na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. oraz wskazano, że przed wydaniem zarządzenia Wójt Gminy zasięgnął opinii Kuratora Oświaty. Wskazane zarządzenie wraz z uzasadnieniem zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 25 sierpnia 2023 r. Wraz z nim przedłożone zostały: wniosek Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...] z prośbą o wydanie opinii przez Kuratora Oświaty w sprawie odwołania B.T. – F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego oraz pismo uzupełniające z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...]; opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...]; kserokopia skargi nauczyciela wraz z uchwałą Rady Gminy NR [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego; pisemne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora kierowane do Kuratora Oświaty; pismo z dnia [...] czerwca 2023 r. rodziców uczniów kl. V Szkoły Podstawowej [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym, kierowane do Kuratora Oświaty (do wiadomości Wójta Gminy) dotyczące naruszenia bezpieczeństwa dzieci podczas zajęć lekcyjnych; pismo Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r., znak [...] kierowane do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wraz z odpowiedzią Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r.; raport z audytu Urzędu Gminy z dnia [...] czerwca 2023 r.; protokół kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkolno - Przedszkolnym, który dostępny jest na stronie BIP Kuratorium Oświaty oraz w siedzibie Zespołu Szkolno - Przedszkolnego; pismo Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2023 r. znak [...], do Dyrektora Zespołu Szkolno -Przedszkolnego w sprawie złożenia wyjaśnień nieobecności w pracy; notatka służbowa pracownika Urzędu Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotycząca próby skontaktowania się Wójta Gminy z Dyrektor celem poinformowania o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego; potwierdzenie wysłania Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego drogą mailową oraz pocztą tradycyjną do B.T.-F.. W toku badania legalności przedmiotowego zarządzenia organ nadzoru stwierdził, że w.w. akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Naruszenie to polegało na odwołaniu B.T.-F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, pomimo niezaistnienia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. Wojewoda wskazał, że o ocenie prawidłowości zarządzenia decydują okoliczności faktyczne w jakich doszło do jego podjęcia. Wyłącznie wtedy, gdy okoliczności te kreują "przypadek szczególnie uzasadniony", o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., akt odwołujący nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia znajduje uzasadnienie prawne. Organ wskazał, że art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.(tak jak cała ustawa) wszedł w życie z dniem 1 września 2017 roku, jednak norma wynikająca z jego treści jest tożsama z tą, która wynikała z poprzedzającego go art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r. poz. 1915). Tożsame jest bowiem brzmienie obu regulacji. Tym samym aktualny pozostaje, wypracowany w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ nadzoru zauważył, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazuje się, iż przytoczony wyżej przepis ustawy, będący podstawą wydanego aktu, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to rolą organu nadzoru przy badaniu legalności aktu jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03). Z tych też względów pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., a więc "przypadki szczególnie uzasadnione", których zaistnienie warunkuje możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnienia funkcji bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane w sposób ścisły, a w razie wątpliwości nawet zawężający. Regulacja ta przewidziana jest więc dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych za przypadki szczególnie uzasadnione należy zatem uznać sytuacje, w których łącznie: 1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe); 2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem; 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki; 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Wszystkie te warunki muszą wystąpić łącznie. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 66 ust. 2 p.o.), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. "Szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają więc tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Muszą być tego rodzaju, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych (np. długotrwała choroba) lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Wojewoda wskazał, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły łub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym łub współpracownikami nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2023 r., II SA/Ke 517/22). Poważny konflikt między dyrektorem szkoły, a radą pedagogiczną czy radą rodziców nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie. Podobnie z resztą jak utrata zaufania do dyrektora szkoły (wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1479/19). Dla skuteczności dokonanego odwołania konieczne jest, aby zagrożenie dla placówki, jakie wiązałoby się z pozostawaniem dyrektora na jego stanowisku, było realne, aktualne i obiektywne. Dla oceny, czy w sprawie nastąpił przypadek szczególnie uzasadniony zasadnicze znaczenie mają więc okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97). Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Tak więc akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania"(wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12). Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji aktu uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnianiu, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. W przedmiotowym przypadku, z uzasadnienia zarządzenia Wójta Gminy wynika, że podstawą do odwołania dyrektora ze stanowiska były: 1) naruszenie dyscypliny finansów publicznych - nierozliczenie inwentaryzacji oraz niewskazanie obszarów ryzyka, które uniemożliwiają przeprowadzenie inwentaryzacji w podstawowym terminie - art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.) "... naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r. poz. 351 ze zm.); 2) narażenie bezpieczeństwa uczniów poprzez dopuszczenie do sytuacji prowadzenia zajęć bez nadzoru osoby do tego upoważnionej, tj. w dniu [...] czerwca br. zajęcia lekcyjne z klasą V prowadzone były przez studenta pedagogiki bez nadzoru nauczyciela oraz miało miejsce wyjście tej klasy poza teren szkoły ze studentem do marketu. Zaistniała sytuacja narusza przepisy § 2 i 13 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 roku w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1604); 3) uznanie za zasadną skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, wniesionej przez nauczyciela na nienależyte wykonywanie zadań dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację konfliktową dotyczącą osoby nauczyciela oraz uczennicy (następnie grupy uczennic), a także naruszenie jego interesów, dobrego imienia, w tym oczerniania, wywołując tym stres u nauczyciela (uchwała Rady Gminy NR [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego); 4) liczne skargi i uwagi rodziców na działalność dyrektora szkoły; 5) wskazanie nieprawdziwych informacji podczas kontroli przeprowadzonej przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny - Kuratorium Oświaty: - w zakresie zaspokojenia potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wymienionych w protokole kontroli w trybie działań doraźnych znak: [...] z dnia [...] czerwca br. Zgodnie z protokołem z wyjaśnień dyrektora wynika, że zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z organizacją pomocy psychologiczno-pedagogicznej ogranicza organ prowadzący organizację dowozów uczniów. Organ prowadzący w zakresie organizacji dowozów uczniów ustala harmonogram dowozów dostosowany do obowiązującego w danej placówce planu zajęć lekcyjnych, który przekazywany jest do placówki w celu uzyskania akceptacji. Wskazano, iż w roku szkolnym 2022/23 rozkład jazdy autobusu szkolnego każdorazowo był uzgadniany i akceptowany przez Zespół Szkolno-Przedszkolny, - na podstawie powziętych informacji od grona pedagogicznego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego: nauczyciele nie zostali zapoznani z Planem i Sprawozdaniem z Nadzoru Pedagogicznego dyrektora szkoły, (w protokole z kontroli jest wskazane inaczej), * raporty z egzaminów próbnych oraz egzaminów zewnętrznych nie były sporządzane, * nauczycielom nie jest znany Rejestr Skarg i Wniosków oraz procedura postępowania w sprawie skarg i wniosków, * rzekoma obecność dyrektora na obserwacji zajęć języka angielskiego w klasie V w dniu [...].01.2023 r., która tego dnia według planu lekcji nie miała języka angielskiego. 6) pozostawienie placówki bez osoby sprawującej nadzór w dniach [...].07.2023 r. Dyrektor była nieobecna w pracy we wskazanym terminie .Wniosek o udzielenie urlopu wypoczynkowego złożony został w sekretariacie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a nie w sekretariacie Urzędu Gminy w celu zatwierdzenia przez Wójta Gminy. Tym samym Dyrektor nie uzyskując akceptacji Wójta jako pracodawcy, nie pojawiła się w pracy pozostawiając placówkę bez kontroli. W ocenie organu nadzoru istotne znaczenie w sprawie ma charakter zarzutów sformułowanych przez Wójta Gminy w uzasadnieniu zarządzenia. Zarzuty te, nie przesądzając o ich zasadności albo jej braku, odnoszą się bowiem do kwestii zarządzania zespołem szkolno-przedszkolnym, w tym realizowania wymogów przepisów prawa powszechnie obowiązującego wobec osób tam zatrudnionych i uczniów, a także wobec wójta jako pracodawcy, prowadzenia gospodarki finansowej zespołu, przejrzystości podejmowanych przez dyrektora działań, oraz relacji ze współpracownikami. Z kolei tego rodzaju przypadki, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 roku, sygn. III OSK 2403/21, nie mogą być podstawą odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano ogólnikowo, że powyższe przyczyny spowodowały destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, oświatowym. Stwierdzono, że dalsze kierowanie placówką przez dotychczasowego dyrektora stanowiłoby istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. W związku z tym, jedyną możliwością było jego odwołanie w trakcie roku szkolnego w związku z zagrożeniem interesu publicznego, w szczególności interesu szkoły, finansów publicznych oraz dobra uczniów, w tym ich bezpieczeństwa i rozwoju. Wójt Gminy w kontekście wskazanych zarzutów wobec Dyrektora w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób te naruszenia spowodowały destabilizację funkcjonowania szkoły, czy też zagrożenia dla interesu publicznego. Dlatego w ocenie organu nadzoru nie zostały wykazane przez Wójta Gminy w uzasadnieniu aktu okoliczności wymagane treścią przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., które pozwalałby na odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wymaganego ustawą okresu wypowiedzenia. Wymaganiu wykazania tych okoliczności nie czyni zadość powołanie się w uzasadnieniu zarządzenia na bliżej niesprecyzowany interes szkoły jako interes publiczny. W ocenie organu nadzoru w świetle przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. okoliczności, brak było podstaw do odwołania B.T.-F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 2 p.o. tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. To na organie prowadzącym szkołę (zespół, placówkę) spoczywa ciężar wykazania w uzasadnieniu aktu o odwołania z funkcji dyrektora, że w konkretnym przypadku wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony. Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy nie wykazał, że w sprawie wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania B.T.-F. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a co za tym idzie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności badanego zarządzenia. Wojewoda zauważył, że również Kurator Oświaty pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...], negatywnie zaopiniował zamiar odwołania B.T.-F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Ponadto w odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru Kurator Oświaty wniósł zastrzeżenie do przedłożonego do zaopiniowania zarządzenia nr [...] Wójta Gminy.