Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. I SA/Wa 2908/21

Nieruchomości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z 23 września 2021 r. nr KKU-177/19 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto L. z dnia 12 września 2019 r. uchyliła w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.192.2016.AGP odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r, przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L., przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 780 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto L., opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w L. przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 780 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wojewoda wskazał, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stanowiła własność Skarbu Państwa. Jak argumentował Wojewoda, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom, staje się z mocy prawa w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Wojewoda zwrócił uwagę, iż zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, potwierdzającym fakt władania oraz sposób użytkowania nieruchomości, w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] o pow. 780 m2 stanowiła część działki nr [...] o pow. 1622 m2 i pozostawała na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), we władaniu [...]. Ponadto Wojewoda podniósł, że zgodnie z pismem [...] S. A. z dnia 8 grudnia 2016 r., znak: [...] oraz pismem z dnia 13 czerwca 2017 r., znak: [...], w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt związany z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa [...]. Nieruchomość ta służyła więc realizacji zadań, które na dzień 27 maja 1990 r. należały do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...]. Z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest w ocenie Wojewody ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Wojewoda zauważył następnie, że w praktyce Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrokach: sygn. akt I OSK 1716/10 z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/05 z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2221/2005 z dnia 8 czerwca 2006 r. oraz sygn. akt ISA 2240/98 z dnia 5 listopada 1999 r., dominuje pogląd, iż nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, jak wynika z tych wyroków, zarząd nie może być dorozumiany a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Jednakże w ocenie Wojewody pogląd ujęty w tych orzeczeniach, choć dominujący, nie jest jedynym prezentowanym przez sądy. Zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. wyrokami: sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 566/07 z dnia 19 lipca 2007 r., w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. "O tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego [...] do mienia Skarbu Państwa nie przesądza fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jak wywodził Wojewoda, przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Utworzone rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przedsiębiorstwo prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tego majątku, który należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Przemawia za takim stanowiskiem treść art. 4 tegoż rozporządzenia, w którym to ustawodawca stwierdził wprost, że chodzi o majątek zarządzany dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji oraz brzmienie art. 6 według którego cały majątek oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Oznacza to, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji pp [...], to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie." Pogląd taki wyrażony jest w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r. Stanowisko takie zawarte jest - na co zwrócił uwagę Wojewoda również w wyroku WSA sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r. Jeśli bowiem na mocy przepisów tego rozporządzenia nowo powstającemu przedsiębiorstwu przekazano w zarząd lub użytkowanie (od momentu jego powstania) z mocy samego prawa wyodrębnione z majątku ogólnego Skarbu Państwa nieruchomości zarządzane dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, to brak było podstaw prawnych do ponownego przekazywania tych nieruchomości (...). Oznacza to, że jeżeli przedmiotowa działka pozostawała w eksploatacji pp [...] od chwili jego powstania, to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Ten tytuł prawny podlegał natomiast dalszym przekształceniom z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości." Wojewoda wskazał następnie, że kontynuując rozważania na temat zarządu zgodnie z art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie." Na podstawie art, 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [...] istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Przepis ten stanowił - wywodził Wojewoda - że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W ocenie Wojewody z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 - że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Organ orzekający w niniejszej sprawie (tj. Wojewoda) podziela ten pogląd. Biorąc pod uwagę opisane wyżej stanowisko w opinii Wojewody stwierdzić należy, iż w ocenie organu [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości położonej w L. i przy Al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 780 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne - argumentował Wojewoda - iż [...] nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości, w postaci zarządu, należy zauważyć, iż w sprawie tej zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wojewoda wskazał, że na podstawie ww. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Jednakże należy zaznaczyć, iż wykaz ten obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne, których funkcję organu nadzorującego lub założycielskiego przejmują wojewodowie. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10 zaznacza, iż "w § 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że wykaz obejmuje przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, którym to przedsiębiorstwem [...] ani jego poprzednicy prawni nigdy nie byli, w wykazie nie zamieszczono żadnego z przedsiębiorstw, które zarówno przed II wojną światową, jak i po II wojnie światowej działały na podstawie odrębnych ustaw bądź aktów rangi ustawowej. Ze swej istoty [...] (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. II ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.)". Wojewoda podniósł także, iż ustawowo powierzone w zarząd [...] (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno- gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. Należy także stwierdzić, iż nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym. Odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2019 r pismem z dnia 12 września 2019 r., złożyła Gmina Miasto L. (dalej: Skarżący) wnosząc o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto L., z mocy prawa, nieodpłatnie własności wyżej opisanego mienia Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że Wojewoda odmowę komunalizacji przedmiotowej nieruchomości uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowe grunty, w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27.05.1990 r., znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie Skarżącego Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnym orzecznictwie. Skarżący podniósł, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w pełnym składzie w sprawie o sygn. akt I OPS 4/17 "powstała zaś w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność w stosowaniu niektórych z przepisów prawa wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze dwóch kolejnych uchwał podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W sentencjach obu uchwał zaprezentowano jednolite stanowisko, z którego wynika, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego, nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego "[...]" S.A., to sporna nieruchomość w dniu 27.05.1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto L., na podstawie w/cyt. przez Naczelny Sąd Administracyjny normy prawnej.