Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. I SA/Wa 3137/21

Nieruchomości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie

Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania gminy Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., uzupełnionego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie odmowy przekazania na rzecz gminy Miasta [...] własności udziału w wysokości [...] w nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], obręb [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (uprzednio nr [...]) o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...] wraz z lokalem mieszkalnym znajdującym się pod adresem ul [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...],.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił przekazania na rzecz gminy Miasta [...] własności udziału w wysokości [...] w nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], obręb [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] (uprzednio nr [...]) o pow. [...] ha, dla której prowadzi się księgę wieczystą nr [...] wraz z lokalem mieszkalnym znajdującym się pod adresem ul [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...]. O decyzji tej Gmina Miasto [...] złożyła w terminie odwołanie. KKU podało, że organ I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy i odwołał się do orzecznictwa NSA w tym zakresie podkreślając, że gminie może być (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest aktualnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Celem art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt. I SA 1812/98). Organ podniósł, że w orzecznictwie KKU, jak również NSA ugruntował się pogląd, że powołany wyżej przepis nie ma na celu nieodpłatnego dostarczenia gminie przez SP mienia potrzebnego do realizacji planowanych przez gminę przedsięwzięć, nawet wówczas, jeżeli jest to związane z realizacją zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Gmina nie jest uprawniona do decydowania o losach mienia państwowego (m. in. decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r.). Organ I instancji ustalił, że sporna działka zabudowana jest 6-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym położonym w [...] przy ulicy [...]. W ww. budynku pod adresem ul. [...] znajduje się sporny lokal, tj. samodzielny lokal mieszkalny nr [...] o pow. [...] m2, do którego przynależy komórka o pow. [...] m2. Ze spornym lokalem związany jest sporny udział; Organ podał, że stosowną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wygaszone prawo trwałego zarządu przysługujące Urzędowi Morskiemu w [...] w stosunku m.in. do spornego udziału, a w 2015 r. dla spornego lokalu założono księgę wieczystą odrębną od księgi wieczystej spornej działki, gdzie ujawnionych jest ponad czterdzieści innych lokali. Organ wskazał, że z ww. ksiąg wynika własność Skarbu Państwa spornej działki i spornego lokalu. Organ odwołał się następnie do treści art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, z późn. zm., ustawy gminnej) zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego. Organ podał, że mimo postępowania nie ustalono, aby sporny lokal stanowił lokal socjalny, zamienny albo stanowiący zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Organ I instancji ustalił, że w 2012 r. administrację nad nieruchomością powierzono Administracji Budynków Komunalnych nr [...], zajmującej się m.in. gospodarką nieruchomościami zarówno Skarbu Państwa, jak i gminy. W 2015 r. sporny lokal wynajęto jako lokal zamienny osobom fizycznym, które zostały wykwaterowane z lokalu będącego własnością gminy wskutek wskazań konserwatora zabytków o konieczności pilnego remontu ze względu na zły stan techniczny budynku. Nastąpiło to na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony, a najemca zadeklarował, że na własny koszt wyremontuje ten lokal. Organ podniósł, że "lokal zamienny wynajęty został z pominięciem kryteriów dochodowych i zajmowanej powierzchni mieszkalnej zgodnie z obowiązującymi zasadami które mają zastosowanie w sytuacji rozbiórki lub remontu budynku i związanej z tym konieczności wykwaterowania lokatorów. Nie odnoszą się one jednak do trudnej sytuacji materialnej lokatorów, którym gmina świadczyłaby pomoc z uwagi na taką sytuację. Ww. uprzedni w stosunku do spornego lokal najemcy nie był także lokalem socjalnym. Wobec powyższego organ stwierdził, że gmina nie wykazała, że w spornym lokalu zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego na warunkach uzasadniających przekazanie nieruchomości w omawianym trybie. Sama bowiem konieczność remontu budynku gminnego, powodująca obowiązek przeniesienia lokatorów, nie pozwala w ocenie Wojewody na uznanie, że spełniona została przesłanka komunalizacji w omawianym trybie. Lokal, z którego przeniesiono osoby fizyczne nie był bowiem wynajmowany w ramach pomocy mieszkańcom gminy (np. lokal socjalny, lokal zaspokajający potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach), a przenosząc ich do spornego lokalu gmina wykonała jedynie obowiązek spoczywający na niej z uwagi na remont budynku. Do tego celu ustawa nie przewiduje obowiązku wykorzystania lokali socjalnych. KKU po przytoczeniu obszernie zarzutów Gminy Miasta [...] oraz po analizie akt sprawy - przy uwzględnieniu w szczególności treści odwołania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody - uznało podstawowe ustalenia faktyczne za bezsporne i niewymagające ponowienia. Podało, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. KKU wskazało, że z art. 5 ust. 4 ustawy wynika, że przekazanie jest przekazaniem fakultatywnym, w ramach uznania administracyjnego oraz, że powinno nastąpić w celu realizacji zadań własnych gminy. Odnosząc się do kwestii fakultatywności, KKU wskazało, że w pełni podziela i uznaje za własne ugruntowane orzecznictwo, podnosząc choćby za wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2020 r., w sprawie pod sygn, akt I OSK 1542/19, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań (jest to tzw. ocena administracyjna stanu faktycznego), jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie (uznanie administracyjne) zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r, sygn. akt I SA 1473/92, niepubl). KKU podkreśliło, że zasadniczą płaszczyzną oceny administracyjnej w tej sprawie jest ocena celowości i racjonalności, a nie wykazanie, że SP ma już ostateczne szczegółowe plany związane z każdą częścią spornej działki. KKU nie podzieliło przy tym pojmowania uznaniowości jako konieczności jednoznacznego wykazania przez Wojewodę, że konkretne działki nie tylko mają służyć konkretnemu celowi w interesie ponadlokalnym, lecz także, że nie mogą służyć celowi lokalnemu. W ocenie KKU uznaniowości nie można sprowadzać, np. błędnie uznając ją za dowolność, w istocie do związania organu, który musi udowodnić, że żądane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z przepisami. W ocenie KKU uznaniowa decyzja w przedmiotowym zakresie mogła się ograniczyć nawet do bliżej niesprecyzowanych planów i zamierzeń. KKU podkreślaiło, że SP, jak zresztą każdy inny podmiot (osoba prawna lub fizyczna), może być właścicielem -tu spornej działki (co jest okolicznością bezsporną) -i nie jest wyłączony spod konstytucyjnej ochrony tego prawa (por. art, 20, art.21 ust. 1 i art. 64, zwłaszcza ust. 2, Konstytucji RP). Nierozłączną częścią prawa własności jest przy tym prawo do decydowania o rozporządzaniu lub nierozporządzaniu tym prawem. W powyższym świetle w kategoriach wyjątku można, zdaniem KKU, rozpatrywać art. 5 ust, 4 ustawy. Regulacje wyjątkowe wymagają przy tym wykazania i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ponadto o szczególności art. 5 ust. 4 ustawy świadczy w ocenie KKU to, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać można za działanie znajdujące, zwłaszcza wraz z upływem czasu, coraz bardziej wątpliwe uzasadnienie w obowiązującym systemie prawa i w okolicznościach tej sprawy. Wątpliwości wywoływać może przy tym stosowanie w miejsce regulacji ogólnych szczególnego przepisu ustawy komunalizacyjnej, która w dodatku była prawie 30 lat temu przepisami wprowadzającymi ustawę gminną. W ww. kontekście wskazania wymaga przykładowo, że art. 13 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza zasadniczą możliwość wręcz darowania gminie jakiejkolwiek działki Skarbu Państwa, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na którą nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. W analizowanym przypadku niejako "zastępcze" zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia gminy nie dość, że niezrozumiałe, to rodziłoby jeszcze wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku. Nie bez znaczenia dla oceny uznaniowości w sprawie jest też ocena nie tylko pod względem legalności, lecz też gospodarności (por. sankcje karne z tym związane). Konkludując, w opinii KKU, decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia SP na rzecz wnioskującej gminy, nawet w sytuacji ustalenia, że dane mienie SP służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. KKU wskazało, że nie podziela ewentualnych (zresztą niepodniesionych) zarzutów co do naruszenia uznaniowości. Kolejną i konieczną do spełnienia przesłanką z art. 5 ust. 4 ustawy jest istnienie związku danej nieruchomości z realizacją zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika zatem, że taki związek musi istnieć, a nie być hipotetyczny. Co więcej musi to być ustawowo określone zadanie własne gminy, a nie np. zadanie charakterystyczne dla każdego właściciela nieruchomości, jakim jest również Skarb Państwa. W ocenie KKU przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność SP i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). Zgodnie z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy gminnej zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy Ponadto KKU w pełni podzieliło i uznało za własne stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 7 maja 2020 r., w sprawie pod sygn. akt IOSK 4077/18, zgodnie z którym; okoliczności czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego w tym przedmiocie, jednakże na gminie ciąży obowiązek wykazania, ze dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań. Gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r., w sprawie pod sygn. akt I OSK 853/17). W dalszej części uzasadnienia KKU podniosło, że za zasadnością utrzymania w mocy skarżonej decyzji może przemawiać jej sentencja i rodzaj rozstrzygnięcia powiązany z wnioskiem Gminy determinującym zakres postępowania. Wskazano tam bowiem na pierwszym miejscu na nabycie spornego udziału "wraz" ze spornym lokalem. Można z tego wywodzić, że sporny udział w spornej działce uznany jest za samodzielny przedmiot obrotu prawnego, z którym o ile nie jedynie związany jest, to przynajmniej towarzyszy mu (kwestia interpretacji wyrazu "wraz" jako ewentualnego spójnika koniunkcji czyli tak jak "oraz" lub "i") inny przedmiot obrotu prawnego. Tymczasem, w ocenie KKU, w tej sprawie przedmiotem obrotu może być tylko sporny lokal, a jego los prawny dzieli ex lege (a nie z mocy danego aktu, tu decyzji w dodatku stawiającej ten udział na I miejscu) sporny udział. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Koresponduje z tym zdanie drugie tego przepisu Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Innymi słowy to sporny udział związany jest z własnością spornego lokalu a nie na odwrót (własność spornego lokalu z własnością spornego udziału). Zdefiniowany z uwzględnieniem wniosku przedmiot postępowania zdaje się nie dostrzegać powyższego wyjątku od antycznej zasady superficies solo cedit i uznawać, że w tym przypadku to naniesienie dalej dzieli los ziemi (gruntu), chociaż wyjątkowo jest dokładnie na odwrót. W tak zdefiniowanym przedmiocie postępowania ewentualna decyzja pozytywna mogłaby być wręcz postrzegana jako obarczona sankcją nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, co może być dodatkowym argumentem za odmową komunalizacji w sprawie z tak zdefiniowanym przedmiotem postępowania. W ocenie KKU dopuszczalne jest bowiem rozważanie jedynie komunalizacji własności spornego lokalu (z którym związane jest prawo własności spornego udziału w spornej działce, a właściwie udział w prawie własności spornej działki). Przy tym ujęcie drugiej części ww. zdania w nawiasie nie wydaje się tylko kwestią przypadku i ujęcia redakcyjnego, a wręcz stylistycznego. Reasumując i mając na uwadze powyższe, KKU wskazało, że w świetle zgromadzonego (nierozszerzonego) materiału dowodowego - w pełni podzieliło i uznało za własną (odwołującą się także do wcześniejszych stanowisk KKU), bez dalszego szczegółowego powielania i rozwijania, ocenę prawną i faktyczną przedstawioną przez organ I instancji. Zdaniem KKU nawet bowiem przy spełnieniu przesłanek z art. 5 ust. 4 ustawy stosowna decyzja pozostaje ciągle decyzją uznaniową oraz wyjątkową, zwłaszcza wobec systemowych i aktualnych regulacji w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, w tym pomiędzy podmiotami publicznymi.