Wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Op 585/21

Planowanie przestrzenne; Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz Gminy B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W dniu [...] Rada Miejska B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...], Nr [...], dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. [...], od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta, zwanej dalej planem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających Wojewoda O. wszczął wobec ww. uchwały postępowanie nadzorcze.

W wyniku zakończenia postępowania, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda O., na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność w całości przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], Nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych. Wojewoda wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W załączniku nr 1 do powyższego rozporządzenia - określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - ustawodawca postanowił, że tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne. Podkreślił, że ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, na system komunikacji danego terenu mogą się też składać dojścia i dojazdy w postaci ciągu pieszo-jezdnego, zapewniające dostęp działek budowlanych do dróg publicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w planie ustalono dla terenu przeznaczonego pod zabudowę o symbolu P-U, w ramach przeznaczenia uzupełnianego, dodatkowe przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów, które nie spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda zauważył, że podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu P-U są tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, natomiast organ nie wyznaczył dróg wewnętrznych w części graficznej planu, czym naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje, aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW). Z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania tereny te powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą, zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że teren oznaczony symbolem P-U, dla którego ustalono przeznaczenie pod dojścia i dojazdy (jako przeznaczenie uzupełniające) posiada znaczną powierzchnię (tj. około 52 ha), natomiast ustalona w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalna powierzchnia działek budowlanych na tym terenie wynosi 2000 m2, co umożliwia wydzielenie około 260 działek budowlanych, które nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych. Wojewoda zauważył też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje udział społeczny w sporządzaniu gminnych dokumentów planistycznych, gwarantowany m.in. poprzez możliwość zapoznania się przez zainteresowane podmioty z projektem planu i składania uwag do zapisanych w projekcie rozwiązań. Kwestionowanymi zapisami Rada Miejska B. przeniosła natomiast przynależne jej kompetencje w zakresie kształtowania przeznaczenia terenów na inne organy i podmioty, co narusza elementarne zasady demokratycznego państwa prawa, w tym działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją wadliwego sposobu określania przeznaczenia terenów na obszarze planu będzie niemożność prawidłowego zastosowania przepisów art. 36 u.p.z.p., tj. określenie, czy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, czy też wzrosła. Brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu.