Wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. VII SA/Wa 521/19

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z 19 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15) oraz wyrokiem NSA z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2424/16), po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. U. oraz M. P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego w parterze budynku przy ul. [...] w G., z przeznaczeniem na włoską restaurację.

W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że GINB decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r. W związku ze skargą Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 655/15) uchylił ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji zgodnie stwierdziły, iż zakres robót, przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w G., wymagał od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zgodnie z dyspozycją art. 28 p.b.). Okoliczność ta jest niesporna także w świetle art. 29 p.b., który w ust. 2 pkt 15 przewiduje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W ocenie Sądu, stanowisko GINB uznające, iż postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 p.b. przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania odpowiadało postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie może przemawiać za odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja prowadzi do relatywizacji prawa, gdyż dopuszcza, w zależności od okoliczności, zastąpienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodą na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro ustawodawca przewidział różne tryby na uzyskanie dla określonych zamierzeń budowlanych zgody właściwego organu, nie można ich stosować zamiennie. Stosownie do art. 71 ust. 1 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 p.b. (o uzyskaniu pozwolenia na budowę) stosuje się odpowiednio. Jednocześnie art. 71 ust. 3 p.b. stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia (o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 p.b.) stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b., właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które w § 11 ust. 2 stanowiło, że jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Przywołane powyżej regulacje prawne nie wymagają wykładni. Są jasne i precyzyjne. Nie można ich rozumieć inaczej niż jako zakaz wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż wymagane jest w tym zakresie pozwolenie na budowę. Mając tak jasną dyspozycję organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji rażącego, oczywistego naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez Prezydenta Miasta [...] art. 71 ust. 1 p.b. zamiast art. 28 i art. 32 p.b. Organ stopnia podstawowego powinien był dokonać analizy przedstawionego projektu budowlanego i stwierdzając potrzebę wydania pozwolenia na budowę, wezwać inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, co nakazywał § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie spełniona. Skoro przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji wyraźnie nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę dla robót, które zamierzał przeprowadzić inwestor, niedopuszczalne jest twierdzenie, że wystarczyło uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, które z uwagi na sposób przeprowadzenia postępowania niejako zastąpiło pozwolenie na budowę. Takie stanowisko prowadzi do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu.