Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 673/18

Prawo miejscowe

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXIX/493/2018 z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 roku.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), dalej jako u.o.a.n., oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej zwana u.s.g., poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Ponadto Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), dalej zwanej u.o.z., poprzez niewskazania w § 6 załącznika do uchwały konkretnych podmiotów - opiekunów zwierząt wolnożyjących i lekarzy weterynarii zapewniających opiekę tym zwierzętom, miejsc w których mają przebywać oraz częstotliwości karmienia.

W świetle tych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę Prokurator stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Zdaniem skarżącego, do istotnych cech Programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Z jednej bowiem strony uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, bowiem konkretyzuje działania gminy w celu należytego wypełnienie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto, zasadniczo adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny. Z kolei niektóre jej normy mają charakter indywidualny, jak np. zapewnienie w § 13 ust. 3 opieki lekarskiej przez konkretnego weterynarza, czy powierzenie w § 13 ust. 1 opieki nad bezdomnymi zwierzętami konkretnemu schronisku. W konsekwencji zakwestionowana uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż wprawdzie zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, lecz treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc więc pod uwagę materię Programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.