Wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2018 r., sygn. II SA/Kr 598/18

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] D. J. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] Sp. z.o.o w S. kwotę 497,00 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016. 290 ze zm.), a także art. 104 K.p.a. nakazał inwestorowi i właścicielowi dz. nr [...] w S.: Firma A, rozbiórkę placu składowego składającego się z: płyty żelbetowej, odwodnienia powierzchniowego, instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (w tym: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwóch stalowych zbiorników beczkowych, zewnętrznej instalacji hydrantowej, zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S., przedstawionego na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor [...] Sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na przebudowę hali elektrolizy na zakład wtórnego wytopu aluminium na dz. nr [...] w S.. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, na planie zagospodarowania działki oraz na załączniku graficznym nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy terenu przedstawiono stan zagospodarowania działki nr [...] w S. (w tym drogę asfaltową zlokalizowaną po północnej stronie hali nr [...]). PINB decyzją nr [...] z dnia 13.05.2005 r. znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji p.n.: przebudowa hali elektrolizy na zakład wtórnego wytopu aluminium w zakresie części socjalnej i wymiany stolarki okiennej i drzwi na dz. nr [...] w S.. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 28.08.2006r. udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji w zakresie przebudowy hali produkcyjnej części C+D+E wraz z fundamentami pod urządzenia technologiczne na dz. nr [...] w S.. Starosta [...] decyzją z dnia 13 lutego 2015 r. udzielił Firma A Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów. W dniu 13 stycznia 2015 r. inspektorzy PINB na terenie działki nr [...] w S. (w ramach odrębnego postępowania) przeprowadzili oględziny. Na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni terenu działki nr [...] w S. o wymiarach: dł. 72m, szer. 10 m, gr. utwardzenia 0,2m. W związku z powyższym wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie: utwardzenia terenu na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S.. PINB działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów. W dniu 5 marca 2015 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną i inwentaryzację robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia gruntu. W dniu 9.03.2015 r. przeprowadzono kontrolę mającą na celu ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych w porównaniu do poprzednio przeprowadzonych oględzin w dniu 13.01.2015 r. W trakcie kontroli ustalono, iż po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót zostało wykonane dodatkowe utwardzenie terenu (płyta betonowa wraz z odwodnieniem liniowym przy nowopowstałym otworze w ścianie hali, w północno zachodniej jej części). Na postawie analizy wykonanych pomiarów podczas kontroli z dnia 09.03.2015 r., oględzin z dnia 13.01.2015 r. oraz inwentaryzacji wykonanych robót wynika, że powiększono utwardzenie terenu o 164m2 i wykonano odwodnienie liniowe odprowadzające wody opadowe z ww. utwardzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. działając na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 18.03.2015 r. nakazał inwestorowi tj. firmie Firma A doprowadzenie utwardzenia terenu dz. nr [...] w S. do stanu poprzedniego, tj. do stanu z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 1.10.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 31 maja 2016 r. na terenie dz. nr [...] w S. przeprowadzono oględziny. Na północnej elewacji hali zamurowano osiem otworów okiennych oraz zlokalizowano bramę wjazdową. Na sporządzonym szkicu naniesiono oznaczenia: utwardzenie nr [...] i 3. Na terenie działki od strony północnej zlokalizowano utwardzenie oznaczone na szkicu nr [...]. Po północnej stronie hali ponadto zlokalizowano: (1) "młyn mobilny" do mieszania odpadów, (2) "mobilna rozdrabniarka odpadów", zbiornik nr [...] wypełniony odpadami -na ścianie budynku oznaczenie 050109, zbiornik nr [...] wypełniony odpadami - na ścianie budynku oznaczenie 160708, (3) murek wysokości 2 m i długości 9,8 m z pustaka ceramicznego gr. 25cm. Jak wynika z załączonych do protokołu zdjęć na terenie nieruchomości, od północnej strony hali na wykonanym utwardzeniu/płycie żelbetowej na otwartym terenie składowane znaczne ilości odpadów. Organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte pod koniec 2011 r. zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). W czerwcu 2015 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została znowelizowana, jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym organ zobligowany jest do stosowania dotychczasowych przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji wszelkie "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Wyjątki od tej zasady zawierają art. 29-31 Prawa budowlanego, które wyliczają w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wybudowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu art. 29-31 prawa budowlanego nie zwolniły inwestora od uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. W związku z powyższym, dokonywane zgłoszenia robót dotyczące utwardzenia działki kruszywem nie mają związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. organ nie wydał decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w 2015 roku, na terenie dz. nr [...] w S., Firma A samowolnie (bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) zrealizowała budowlę (służąca do składowania i przetwarzania odpadów) stanowiącą całość techniczno użytkową tj.: utwardzenie, odwodnienie powierzchniowe, instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (m. in.: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwa stalowe zbiorniki beczkowe, ścianę oddzielenia p. poż. (pomiędzy stacją transformatorową a podziemnym otwartym zbiornikiem żelbetowym), zewnętrzna instalacja hydrantowa, (waga oraz dwa zbiorniki żelbetowe będące przedmiotem odrębnych postępowań). Roboty budowlane były wykonywane etapowo i miały na celu powstanie jednego konkretnego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, na północnej części dz. nr [...] w S. powstał obiekt budowlany plac składowy (kategoria XXII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane) przeznaczony m. in. do składowania odpadów (ustawa Prawo budowlane nie różnicuje w tym względzie obiektów ze względu na czasowe czy też długoterminowe składowanie odpadów), na którym zlokalizowano instalację do przetwarzania odpadów (mylnie nazwany w zawiadomieniu z dnia 8 czerwca 2016 r. oraz postanowieniu nr [...] z dnia 9 czerwca 2016 r. "składowiskiem odpadów"). Organ wskazał, że ww. zespół obiektów i urządzeń/instalacji składa się na całość techniczno-użytkową, ponieważ poszczególne elementy wchodzące w skład budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na składowaniu/magazynowaniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych i inne niż niebezpieczne. W ocenie PINB inwestor niewątpliwie wykonał roboty budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) polegające na budowie placu składowego wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego). Jednakże przedmiotowe roboty budowalne zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. PINB stwierdził, że dla przedsięwzięcia polegającego na przekształceniu i zmianie wykorzystania terenu działki polegające na budowie placu składowego dla odpadów w taki sposób aby stał się on częścią instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwieniem, termicznym przekształcaniem odpadów - jest wymagany raport oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. Zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. poinformowano strony postępowania, że prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne "w sprawie utwardzenia terenu na działce nr [...] w m. S., gm. S." będzie dalej prowadzone "w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie składowiska odpadów zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S.". Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] oraz zobowiązano inwestora do dostarczenia wymaganych dokumentów. W dniu 14 lipca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w którym poinformowano, że w dniach 20.06., 22.06. oraz 8.07.2016 r. przeprowadzono kontrolę firmy Sp. z o. o. w S.. Przedmiotem kontroli była realizacja obowiązków Spółki wynikających z posiadanego przez nią zezwolenia na zbieranie. Stwierdzono magazynowanie odpadów poza terenem hali magazynowej tj. na powierzchni utwardzonej pomiędzy halą magazynową a budynkiem byłej stacji trafo. Pojemniki/kontenery/beczki w których magazynowane były odpady: nieopisane kodem odpadu (jaki znajduje się w danym opakowaniu), część odpadów niezabezpieczona przed wpływem czynników atmosferycznych (co powoduje rozcieńczenie przez wody opadowe zgromadzonych w nich odpadów płynnych). Zezwolenie nie dopuszcza magazynowania odpadów poza halą magazynową. Zlokalizowana na dz. nr [...] w S. instalacja do odzysku odpadów niebezpiecznych w dniu 7 lipca 2016 r. była eksploatowana. Przetwarzanie odpadów prowadzono bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sposób niezapewniający, aby procesy te nie stwarzały zagrożenia dla środowiska. Obecnie działalność Spółki Firma A polega na transporcie oraz magazynowaniu odpadów. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2016r. poinformowano strony, że prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne w sprawie "legalności robót budowlanych polegających na budowie składowiska odpadów zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S. będzie dalej prowadzone pod nazwą "legalności robót budowlanych polegających na budowie placu składowego zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S.". PINB działając na podstawie nart. 77 § 2 K.p.a., postanowieniem z dnia 04.08.2016 r. odmówił uchylenia postanowienia nr [...] z dnia 9.06.2016 r., odmówił ograniczenia wstrzymania robót budowlanych orzeczonych przedmiotowym postanowieniem do terenu pomocnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S. oraz z urzędu zmienił wydane postanowienie nr [...] z dnia 9 czerwca 2016r. w ten sposób, że zmieniono treść sentencji postanowienia w zakresie doprecyzowania przedmiotu postępowania. W dniu 30.08.2016 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., w którym poinformowano że: zgodnie z przesłanym protokołem kontroli nr [...] część odpadów magazynowana była poza halą magazynową tj. wzdłuż hali obok budynku dawnej stacji trafo. PINB działając na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. odmówił zmiany postanowienia z dnia 4 sierpnia 2016 r. w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowalnych i zmiany trybu postępowania oraz na wniosek [...] Sp.z.o.o. zmienił wydane postanowienie nr [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. w ten sposób, że zmieniono termin dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia 30 listopada 2016 r. Burmistrz [...] i Gminy S. decyzją z dnia 2.10.2016 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa instalacji do sporządzania mieszanek odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w celu przygotowania ich do dalszego wykorzystania oraz budowa stanowiska do odzysku odpadów poza instalacjami na dz. nr [...] i [...] położonych w S. ". Burmistrz [...] i Gminy S. przesłał organowi kopię wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Z treści powyższego wniosku wynika, że przy północnej elewacji hali, na terenie objętym niniejszym postępowaniem, inwestor zlokalizował instalację do przerobu odpadów ciekłych "PC" oraz instalację do produkcji paliwa alternatywnego stałego oraz przygotowania mieszaniny odpadów stałych do wykorzystania termicznego "PS/PSN". Zobowiązany nie przedłożył wymaganych postanowieniem nr [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. dokumentów, co nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążają inwestora/właściciela, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone. Wobec niespełnienia koniecznego warunku do legalizacji obiektu uzasadnione było wydanie decyzji na rozbiórkę.