Wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II SA/Op 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko - kozielskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 5 września 2008 r., nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wymianę konstrukcji dachu i pokrycia wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe (w tym wykonanie otworów okiennych w dachu w budynku mieszkalnym 2,0m od granicy nieruchomości sąsiada) na działce nr A w miejscowości T. przy ul. [...]. Przed wydaniem tej decyzji Starosta, na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), postanowieniem z dnia 7 maja 2007 r. udzielił R. B. zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 zez zm.), umożliwiające wykonanie w projektowanej przebudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego w odległości 75 cm od granicy działki sąsiedniej, okien dachowych w odległości 2m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr B, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W wyniku kontroli, przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2009 r., na skutek interwencji właścicielki nieruchomości nr B - I. G. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim ustalił, że inwestor dokonał odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na montażu okien w połaci dachowej w odległości 1,09m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr B oraz dokonano zmiany konstrukcji dachu polegającej na wykonaniu dodatkowej płatwi w części połaci dachowej wykonanej od strony działki B. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał R. B. wstrzymanie robót budowlanych, nakładając obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanej zmiany konstrukcji dachu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...], na co R. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W dniu 19 sierpnia 2009 r. inwestor przedłożył ocenę techniczną dotyczącą konstrukcji więźby dachowej, po czym decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim nałożył na R. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na usunięciu czterech okien wbudowanych w połaci dachowej w odległości 1,09m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku oraz doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami określonymi w postanowieniu Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 7 maja 2007 r. oraz zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 5 września 2009 r., w terminie do dnia 31 października 2009 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...], z uwagi na brak uzasadnienia dla zastosowania orzeczonego nakazu w świetle art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim nałożył na R. B. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na usunięciu czterech okien wbudowanych w połaci dachowej w odległości 1,09m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 grudnia 2009 r. Od decyzji tej R. B. wniósł odwołanie do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, do którego dołączył kopię postanowienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielski z dnia 2 grudnia 2009 r., udzielającego w wyniku wniosku inwestora z dnia 10 września 2009 r., zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 zez zm.), umożliwiające wykonanie otworów okiennych dachowych w istniejącym budynku mieszkalnym na działce budowlanej nr ew. A w odległości 1,25m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. B. W wyniku rozpoznania skargi R. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 346/09, uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy, opierając się na tym samym materiale dowodowym, przyjął odległość wykonanych okien wynoszącą 1,09 m ale od granicy działki, a poza tym nie odniósł się do zmiany konstrukcji dachu polegającej na wykonaniu dodatkowej płatwi. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...], wywodząc, że otwory okienne znajdujące się 1,09 m od zewnętrznej ściany budynku, przy uwzględnieniu przebiegu granicy w odległości ok. 75cm od granicy działki, zostały wykonane z naruszeniem wymogu zachowania odległości 2 m od granicy działki, co stanowi zarówno istotne odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i stanowiącej wyjątek od tych przepisów decyzji zezwalającej na odstępstwo. W kwestii wykonania dodatkowej płatwi organ wskazał, że nie wnosi zastrzeżeń do przedłożonej oceny technicznej, stwierdzającej, że jej montaż nie zmienia układu konstrukcyjno-wytrzymałościowego ram krokowo-jętkowych oraz nie wpływa na ogólny stan konstrukcji więźby dachowej, wobec czego odstępstwo to należy uznać za nieistotne. Z kolei decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania R. B., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji i wskazując na istniejącą możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skarga na tę decyzję, wniesiona przez L. i I. G., została oddalona przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 356/10. Kolejną czynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim było wydanie w dniu [...] decyzji nr [...], w której, powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ nałożył na R. B.: - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych uwzględniającego warunki wynikające z postanowienia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 7 maja 2007 r. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 zez zm.), umożliwiające wykonanie okien dachowych w odległości 2m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr B pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian oraz - obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zmianie lokalizacji otworów okiennych wykonanych w połaci dachu uwzględniającą minimalną odległość przewidzianą postanowieniem Starosty z dnia 7 maja 2007 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że inwestor prowadząc roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu, poprzez wykonanie czterech okien w połaci dachowej nie zachował odległości określonej w projekcie, a tym samym naruszył obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych. Dalej, przytaczając treść art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono przesłanki do zastosowania procedury określonej w punkcie 3 tego przepisu poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - zobowiązania do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ zaznaczył, że projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji został zatwierdzony po uprzednim uzyskaniu przez inwestora zgody, udzielonej przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego, na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na wykonaniu w projektowanej przebudowie okien dachowych w odległości 2m od granicy z sąsiednią działką budowlaną pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, stąd nałożono na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zmianie lokalizacji otworów okiennych z uwzględnieniem minimalnej odległości przewidzianej w tymże postanowieniu. Końcowo organ zaznaczył, że zgoda udzielona postanowieniem z dnia 2 grudnia 2009 r. na dokonanie lokalizacji w odległości 1,25m nie może zostać uwzględniona, gdyż została wydana po dokonaniu przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z decyzją tą nie zgodził się R. B., który we wniesionym odwołaniu domagał się jej uchylenia, argumentując, że jego sytuacja jest nietypowa. Wskazując na fakt wydania w sprawie wielu decyzji, podniósł, że celem prowadzonych prac było polepszenie warunków bytowych i poprawienie estetyki budynku. Stwierdził, że od początku miał zamiar prowadzić prace zgodnie z prawem. Uzyskał zgodę na odstępstwo, jednak został wprowadzony w błąd przez biuro geodezji i projektanta, który zaprojektował modernizację na podstawie otrzymanych mapek, jednak mylnie na nich oznaczono granicę z działką sąsiednią. Podał, że nie ma innej możliwości osadzenia okien w pomieszczeniach, jak tylko w połaci dachowej, zaś zamontowanie ich na wysokości 2m od granicy spowoduje umiejscowienie okien powyżej sufitu na poddaszu, co mija się z celem i ich przeznaczeniem, dlatego wystąpił o nowe odstępstwo. Wobec uzyskania tej zgody nieuzasadnione jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i sporządzenie projektu zamiennego, gdyż - poza dodatkowymi kosztami związanymi z wymontowaniem okien i ewentualnym ich uszkodzeniem - skutkować to musiałoby ponownym montażem okien w tym samym miejscu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył termin na 30 kwietnia 2011 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ponownie zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zacytował treść przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane przez inwestora odstępstwa jako istotne, nakazując przedłożenie inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz przesunięcie otworów okiennych na odległość spełniającą warunki określone w postanowieniu Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 7 maja 2007 r. Wywiódł też organ, że decyzja ta uwzględnia zalecenia, jakie zostały zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...], której zgodność z prawem została zbadana przez Sąd, w wyniku czego oddalono skargę wniesioną na tę decyzję. Wobec powyższego, zdaniem organu, przy niezmienionym stanie faktycznym w tej sprawie nie ma przesłanek do zmiany wcześniej wyrażonego stanowiska co do trybu postępowania właściwego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ zauważył, że jeśli zdaniem odwołującego wykonanie decyzji jest niecelowe albo związane ze zbyt dużymi kosztami bądź przesunięcie otworów okiennych utrudni lub uniemożliwi spełnianie ich funkcji, to może nie wykonywać decyzji, gdyż nie jest to obligatoryjne. Jednakże skutkować to będzie wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części określającej termin jej wykonania organ odwoławczy uzasadnił faktem, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji, a określony w zaskarżonej decyzji termin już upłynął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, R. B. wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając, że organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo procesowe i materialne. Powtórzył i rozwinął argumentację podawaną w odwołaniu dotyczącą niewłaściwego odczytania przez projektanta przebiegu granicy z działką sąsiednią. Dodał, że granica ta faktycznie przebiega wzdłuż ściany jego budynku, a nie po rowie biegnącym wzdłuż niego i gdyby miał o tym wiedzę przed rozpoczęciem inwestycji, wówczas szukałby innego rozwiązania. Zarzucił, że przed wymontowaniem okien nadzór budowlany nie chce uwzględnić nowego postanowienia na odstępstwo, co mija się z celem. Podniósł, że wykonane roboty nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, co czyni wątpliwym zasadność zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, a dodatkowo decyzje są wydawane w oparciu o te same dokumenty, bez jakiejkolwiek konfrontacji czy oględzin. Poza tym wskazał, że roszczenia sąsiadów nie wydają się uzasadnione, gdyż na parterze jego budynku są okna pomieszczeń służących do dziennego pobytu wychodzące na działkę sąsiednią, a te na poddaszu użytkowym - będą jedynie nośnikiem światła. Wskazał, że jego celem jest uzyskanie zgody ze Starostwa Powiatowego na zamontowanie okien w odległości 1,25m od granicy i żeby nadzór budowlany tego nie utrudniał. Ustalona odległość okien, wynosząca 1,09m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku, wynosi w istocie 1,25m, gdyż nowa ściana jest cieńsza od starej, ale będzie ocieplona i wyrównana w granicy. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.