Wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2672/17

Administracyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 117/17 w sprawie ze skargi P. [...] w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po 117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016r. nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej przy ul. B. w P. W dniu 10 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie P. [...] z dnia 8 czerwca 2016 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie odwołującej doszło do naruszenia art. 45 k.p.a. polegającego na uznaniu za prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...].04.2016 r. P. [...], podczas gdy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widniejenieczytelny podpis jakiejś nieznanej osoby, przy czym z pewnością podpis ten nie został uczyniony przez [...] M. N., jedynej osoby uprawnionej do odbioru przesyłek w imieniu odwołującej się P.. Odwołująca wskazała, ze w dniu 3.06.2016 r. jej pełnomocnik udał się do Urzędu Miasta [...] i sporządził fotokopię decyzji nr [...] z dnia [...].04.2016 r., zapoznając się tym samym z jej treścią. Z uwagi na powyższe 7 dniowy termin zaczął swój bieg w dniu 3.06.2016 r., a upływa z dniem 10.03.2016 r. Zdaniem odwołującej spełniła ona wszystkie przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a mianowicie wystąpiła z wnioskiem, wniosek został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, jednocześnie z wniesieniem wniosku złożono odwołanie, uprawdopodobniając że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w związku z nieprawidłowym doręczeniem przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wskazało, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...].04.2016 r. skierowana została na właściwy adres: P. [...] w P., ul. N. [...], [...] P. i odebrana została w dniu 27.04.2016 r. przez upoważnionego pracownika. Organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie przez cały tok postępowania administracyjnego korespondencja przesyłana była na właściwy adres P. i podejmowana była przez upoważnionych pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.12.2015 r., I SA/Po 1645/15, zgodnie z którym: Nie do przyjęcia jest nałożenie na doręczającego przesyłkę obowiązku sprawdzania "za każdym razem", czy kwitujący odbiór przesyłki ma formalne uprawnienia do odbioru pisma. Skargę na postanowienie wywiodła P. [...] wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została odebrana przez upoważnionego pracownika P. [...], podczas gdy jedyną osobą upoważnioną do odbioru pism w imieniu w/w P. był i jest nadal tylko [...] M. N. - który nie odebrał przedmiotowej decyzji a więc należy uznać że w/w P. nie doręczono prawidłowo w/w decyzji; naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca P. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji; naruszenie art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działań, które miałyby na celu sprawdzenie, czy doręczenie przesyłki nastąpiło skutecznie do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism w imieniu P. [...] oraz sprawdzenie wiarygodności okoliczności niedotrzymania terminu, na które powołała się wnioskująca o jego przywrócenie ww. p.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 58 k.p.a. wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W niniejszym postępowaniu skarżąca uznaje, że wystarczającą przesłanką do przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania jest fakt niedoręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2016 r. [...] M. N., jedynej osobie uprawnionej do odbioru przesyłek w imieniu P.. W ocenie skarżącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki widniejenieczytelny podpis jakiejś nieznanej osoby, przy czym z pewnością podpis ten nie został uczyniony przez [...] M. N., jedynej osoby uprawnionej do odbioru przesyłek w imieniu odwołującej się P.. Sąd Wojewódzki zważył, że jak wynika ze strony internetowej P. [...] (http://www.[...].pl/) w p. oprócz [...] M. N., swoją posługę czyni również [...] Ł. P. - [...] oraz [...] R. S. - [...]. W ocenie sądu podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...].04.2016 r. wcale nie jest nieczytelny i z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że został uczyniony przez [...] R. S. (k. 160 akt adm.). Niezależnie od tego sąd wskazał, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego, ani też na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie dostarczyła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że jedyną osobą uprawnioną do odbierania korespondencji w imieniu p. jest proboszcz. Samo oświadczenie strony, że dana osoba nie była osobą upoważnioną do odbioru przesyłki, jest niewystarczające do podważenia skuteczności doręczania zastępczego. Decyzja z [...].04.2016 r. została doręczona skarżącej w sposób wskazany w art. 43 k.p.a., tj. zastępczy, a przesyłkę odebrano pod adresem: P. [...] w P., ul. N. [...], [...] P. w dniu 27.04.2016 r. Takie doręczenie traktowane jest jak doręczenie bezpośrednio do rąk adresata, co powoduje, że adresata obciążają skutki działania osoby, której tą decyzję doręczono tak, jakby została ono doręczona jej wprost (do rąk własnych). Niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania postanowienia jego adresatowi przez osobę, której doręczono postanowienie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Reasumując sąd I instancji uznał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, by do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło bez jej winy. Od strony postępowania administracyjnego oczekiwać bowiem należy zachowania dbałości w prowadzeniu własnych spraw i z tych właśnie względów orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna jest identycznej treści jak w sprawie o sygn. akt II OSK 2672/17 dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokom (sygn. akt IVSA/Po 117/17 i IV SA/Po 118/17) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] (nr sprawy: [...]) została odebrana przez upoważnionego pracownika P. [...], podczas gdy jedyną osobą upoważnioną do odbioru pism w imieniu w/w P. był i jest nadal tylko [...] M. N. - który nie odebrał przedmiotowej decyzji a więc należy uznać że w/w P. nie doręczono prawidłowo w/w decyzji; 2) naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację i zastosowanie w konsekwencji czego błędne przyjęto, że skarżąca p. nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonych wyroków. Wskazała, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism, przy czym uprawnienie to nie musi wynikać z szczególnego upoważnienia. W przedmiotowej sprawie skarżącej nie doręczono skutecznie decyzji, bowiem na potwierdzeniu odbioru widnieje nieczytelny podpis osoby o niezidentyfikowanej tożsamości. Nie sposób zatem przyjąć, że decyzja została odebrana przez upoważnioną do tego osobę. Organ rozpoznając przedmiotową sprawę powinien był w sposób wszechstronny oraz niepozostawiający żadnych wątpliwości przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia gdzie i komu dokonano doręczenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nr [...] dniu [...].04.2016 r., a następnie ocenić, czy doręczenie to było skuteczne dla skarżącej. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do faktu, iż na potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje nieczytelny podpis, co uniemożliwia ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie podjął jakichkolwiek działań, by ustalić, kim była osoba, której podpis widnieje na potwierdzeniu odbioru, ani też nie wskazał, na jakiej podstawie została ona uznana przez doręczyciela za pracownika p., upoważnioną w rozumieniu k.p.a. do odbioru korespondencji w imieniu P.. Dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ administracji publicznej mógł i powinien przesłuchać w charakterze strony lub świadka [...] M. N. oraz pozostałych pracowników p. i wyznaczyć rozprawę, podczas której możliwe byłoby wyjaśnienie w/w kwestii i wszelkich innych wątpliwości. Mimo powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie nie dostrzegł naruszenia przez organ prawa w tym zakresie, aprobując tym samym nieprawidłową wykładnię art. 45 k.p.a. zastosowaną przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż jak wynika ze strony internetowej P. [...] w p. oprócz [...] M. N., swoją posługę czyni również [...] Ł. P. oraz [...] R. S., a podpis na zwrotnym potwierdzeniu nie jest nieczytelny i z dużym prawdopodobieństwem lecz nie pewnością można stwierdzić, iż został uczyniony przez [...] R. S.. Z powyższym uzasadnieniem WSA w Poznaniu nie można się zgodzić z uwagi na fakt, że widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpis jest niewyraźny, wobec czego nie jest możliwym w sposób jednoznaczny i niepozostawiający wątpliwości ustalenie osoby, która korespondencję odebrała, co również wyklucza zweryfikowanie, przez kogo w rzeczywistości została odebrana przesyłka. Wojewódzki sad Administracyjny w Poznaniu wysuwa jedynie przypuszczenie, że mógł być to jeden z pracowników p.. Zaznaczyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera wymogu, by podpis odbiorcy korespondencji był czytelny, jednakże w przedmiotowej sprawie nieczytelny podpis całkowicie uniemożliwia identyfikację faktycznego odbiorcy i ustalenie czy była to osoba uprawniona w rozumieniu art. 45 k.p.a. Co istotne, na potwierdzeniu odbioru nie ma również pieczęci skarżącej, która jest istotnym elementem potwierdzającym skuteczne doręczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje swoją argumentację zawartą w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. W odpowiedzi również na skargę kasacyjną uczestnik postępowania U. [...], S.K. w P. wniósł także o jej oddalenie. Zdaniem spółki kasacja jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i winna zostać oddalona. Wskazała, że w pełni podtrzymuje argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], w których podniesiono, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej oraz że nie uprawdopodobniła ona braku swojej winy w tym zakresie.