Wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., sygn. II OSK 3113/17

Egzekucyjne postępowanie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 433/16 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 433/16, w części dotyczącej oznaczenia zaskarżonego postanowienia, w ten sposób, że w miejsce "nr [...]" wpisuje "znak: [...], 2. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 433/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę L. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania przez L. D. decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Decyzją tą nałożono na L. D. i L. D. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem i łącznikiem łączącym ten obiekt z obiektem budowlanym znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...] oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i konstrukcji stalowej pod beczkę, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położnej w K. [...], gmina K.. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W oparciu o treść Księgi Wieczystej nr [...] organ ustalił, że obecnym właścicielem obiektów jest L. D.. W toku postępowania egzekucyjnego, w dniu 25 maja 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] uzyskał informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 725/14, wstrzymał wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. i w związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia podjęcia rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] zażalenie wniosła L. D., wskazując na brak podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. W jej przekonaniu nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisy art. 56 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to przepisy organ podał jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie odwołującej się, wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nie stanowi zaś żadnej z przesłanek określonych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest z kolei, w jej ocenie, podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powicie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., uznając, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie było słuszne przy uwzględnieniu treści art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zostało jednakże uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 526/15. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że wydanie przez ten Sąd postanowienia z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 725/12, o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], z uwagi na treść art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, ale [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał już podstaw do utrzymania w mocy tego postanowienia. Przepis art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje bowiem, że organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Postępowanie egzekucyjne, które wszczęte zostało w dniu [...] kwietnia 2015 r., zawieszone zostało do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi L.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., co nastąpiło z dniem 24 czerwca 2015 r., kiedy to Sąd wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 725/14. Z tym też dniem straciło moc postanowienie Sądu z dnia 8 maja 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. Przepis art. 61 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. stanowił bowiem, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], rozpoznając ponownie wniesione przez L. D. zażalenie powinien uwzględnić ten fakt, gdyż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Uzasadniając wydany wyrok Sąd stwierdził jednocześnie, że podnoszone przez skarżącą, zarówno w zażaleniu jak i skardze, zarzuty są niezasadne, gdyż: podstawę prawną zawieszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postępowania w sprawie stanowił art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na który organ ten wskazał wyraźnie w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Ponadto postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2015 r. nie mogło stanowić podstawy do umorzenia prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym po ponownym rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez L. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], uchylił to postanowienie i orzekł o braku podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowienia z dnia 8 maja 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi L. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. Jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 725/12, Sąd oddalił skargę L. D. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. i z tym też dniem straciło moc postanowienie Sądu z dnia 8 maja 2015 r. Z uwagi zaś na ustanie przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zasadnym jest, w ocenie organu odwoławczego, orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i o braku podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., jako wydanego z naruszeniem art. 139 k.p.a. tj. prowadzącego do pogorszenia sytuacji strony w stosunku do wynikającej z orzeczenia organu I instancji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, uznając, że zawieszenie postępowania przez organ I instancji było słuszne, a odpadły aktualnie przesłanki do zawieszenia postępowania winien utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie pozostawiając organowi I instancji kwestię jego podjęcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazał, że postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Podkreślił, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Powyższe obligowało [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do uwzględnienia podczas kontroli legalności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. okoliczności, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r., straciło moc z dniem 24 czerwca 2015 r., kiedy to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę L. D. wniesioną na tę decyzję. Sytuacja ta spowodowała brak podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Przepis art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi bowiem, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Podstawy wskazane w powołanym przepisie wiążą się z sytuacjami, gdy brak jest wymagalności egzekwowanego obowiązku (w całości). Wymagalność obowiązku oznacza, że nadszedł czas jego wykonania. Brak wymagalności oznacza zatem, że obowiązek ten istnieje, jednak organ administracyjny nie może domagać się jego realizacji. Przedstawione stanowisko jest zgodne z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 526/15. Nieuwzględnienie zaś w toku postępowania odwoławczego powyższej okoliczności stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy. Naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. D.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania art. 1 art. 1 ust. 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 145§ 1 lit c) p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia mimo że została ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego (egzekucyjnego w administracji) oraz błędną wykładnie przepisów prawa procesowego polegającą na nie uwzględnieniu art. 97 § 2 k.p.a. przy ocenie jakie postanowienie winien podjąć organ II instancji gdy na etapie postępowania odwoławczego od postanowienia o zawieszeniu postępowania pojawi się przesłanka podjęcia postępowania.