Wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 298/15

Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 658/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 listopada 2014 r., II SA/Bk 658/14, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie linii. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10). Przepisy art. 124 u.g.n. muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Dyspozycja art. 124 ust. 1 stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Przepis ten wymaga także zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. I SA/Wa 2497/10). Z zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania przez właścicielkę z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk-granica RP na terenie gminy S. Celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu było umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest dwutorowa, napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk - granica RP. Ponadto celem powyższego planu było ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym linii 400 kV. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Obowiązek przeprowadzenia rokowań należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r. I OSK 924/09). Celem obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami. W orzecznictwie uznaje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepisy art. 124 ustawy nie określają formy prowadzenia rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r. II SA/Lu 301/11). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. W przedmiotowej sprawie rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich. Przebieg rokowań został potwierdzony: pismami, zwrotnymi potwierdzeniami odbioru pism, protokołem niestawiennictwa drugiej strony z 5 września 2013 r., protokołem z ustaleń nr l z 31 sierpnia 2012 r., protokołem ustaleń nr 3 z 1 lutego 2013 r., protokołem ustaleń nr 1 z 28 sierpnia 2013 r. W ocenie Sąd I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości.