Wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2490/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 202/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 202/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /zwany dalej: WSA/, w pkt I - stwierdził nieważność

§ 13 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głogowie /dalej: Rada Miasta lub Rada/ z dnia 5 grudnia 2011 r. Nr XXI/119/11 we fragmencie "w strefie obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających roboty ziemne za pozwoleniem właściwych służb ochrony zabytków" oraz § 27 ust. 3 pkt 4; w pkt II - w pozostałym zakresie skargę oddalił; w pkt III - określił, że uchwała w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu; w pkt IV - zasądził na rzecz Wojewody Dolnośląskiego tytułem zwrotu kosztów kwotę 240 zł.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: uchwałą z dnia 5 grudnia 2011 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu galerii handlowo-usługowej w rejonie ulic [...] i [...] oraz dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia w G. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, w skardze zakwestionował § 2 pkt 8 uchwały we fragmencie "dopuszcza się realizowanie poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie", § 13 pkt 5 we fragmencie "w strefie obowiązuje przeprowadzenie badań archeologicznych poprzedzających roboty ziemne za pozwoleniem właściwych służb ochrony zabytków" oraz § 21, § 23 ust. 2 pkt 4 i § 27 ust. 3 pkt 4 - wnosząc o stwierdzenie w podanym zakresie nieważności tych przepisów oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały, w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem [...]. Wojewoda wskazał na zawarte w § 2 pkt 8 uchwały określenie "przeznaczenie podstawowe terenu lub obiektu", rozumiane jako część przeznaczenia terenu, która powinna dominować na danym terenie lub obiekcie w sposób określony w ustaleniach planu, z dopuszczeniem realizacji poszczególnych przeznaczeń osobno lub łącznie. Zdaniem Wojewody, Rada stworzyła tym podstawy do akceptacji w planie miejscowym ustaleń alternatywnych dla danego terenu. I tak, w § 21 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewidziano alternatywne podstawowe przeznaczenie terenu, tj. 1/ zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - teren przeznaczony na powiększenie przyległych działek zabudowy wielorodzinnej lub 2/ ulicę publiczną klasy zbiorczej - teren przeznaczony na powiększenie ulicy [...]. Podobnie, poprzez zapis "realizacja funkcji podstawowych w budynku (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bądź zabudowy usługowej - usługi z wyłączeniem usług uciążliwych); alternatywnie lub w sposób łączny bez określania proporcji" określono w § 23 ust. 2 pkt 4 uchwały kształtowanie zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...]. Dopuszczono tym samym możliwość wyboru jednej z dwu funkcji, z których każda może być wiodącą a nawet jedyną. W ocenie Wojewody, wprowadzenie możliwości zagospodarowania danego terenu różnymi funkcjami w sposób alternatywny nie stanowi w rzeczywistości decyzji projektowej Gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu, która pozostawiła decyzję co do funkcji tego terenu przyszłym inwestorom. Tym samym przeznaczenie tych terenów pozostaje niedookreślone, stanowiąc naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej: u.p.z.p./, który nakazuje określać w planie miejscowym obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania. W ocenie Wojewody, Rada nie może wprowadzać przeznaczenia alternatywnego, dopuszczającego uznaniowe - jedno albo drugie - diametralnie różne przeznaczenie. Dlatego też zaskarżone przepisy uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1 wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odniesieniu do zakwestionowanego fragmentu § 13 pkt 5 uchwały Wojewoda podniósł, że w istotny sposób narusza on art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31, 32 i 33 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nakładając obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych, organ stanowiący gminy przekroczył przyznany mu zakres kompetencji do wprowadzania zakazów i nakazów mających na celu ochronę zabytków. Ponadto obowiązek ten jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawowymi, z których odmiennie niż z uchwały wynika, że nie w każdej sytuacji odkrycia zabytków i obiektów archeologicznych wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych. Zdaniem Wojewody, ze względu na istotne naruszenie art. 27 u.p.z.p. powinna być także stwierdzona nieważność § 27 ust. 3 pkt 4 uchwały, którym w zakresie zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] przeznaczonego pod zabudowę usługową i usługi - z wyłączeniem usług uciążliwych - "dopuszczono przeznaczenie fragmentu terenu od strony północnej i wschodniej dla potrzeb przebudowy istniejącego włączenia ulicy [...] do ronda [...]". Regulacja ta skutkuje potrzebą zmiany planu miejscowego, gdyż prowadzi do zamiany podstawowego przeznaczenia terenu z usług na rozbudowę drogi. Ponieważ zmiana planu następuje w trybie, w jakim jest on uchwalany, zaskarżony zapis umożliwia zmianę planu bez zachowania procedury wymaganej przepisami.