Wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. II OSK 1453/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 48/08 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 stycznia 2003 r., nr V/44/2003 w przedmiocie § 3 ust. 2 statutu Miasta Zakopane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 48/08 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z 29 stycznia 2003 r. nr V/44/2003 w przedmiocie § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestia ustanawiania herbów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31 poz. 130 z późn. zm.) oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników.

Z treści przytoczonych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem gminy, a więc również zasad oraz warunków jego używania. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego jakoby treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważniała radę gminy jedynie do ustanawiania herbu, a nie określania zasad jego używania. Zauważono, że uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Po drugie należy stwierdzić, że treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał, żeby rada gminy jedynie ustalała swój herb inaczej sformułowałby treść tego przepisu - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 383/06: "Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami. Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od c do i) wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie analizowanym w tym miejscu wywodu, pojęcie to ("sprawy") jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Trafnie podkreślono w skardze, że gdyby ustawodawca zamierzał zawęzić sens tego pojęcia, powinien był nadać inne brzmienie pierwszemu z ostatnio przywołanych przepisów, przewidując np., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nadawania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nadawania nazw dróg wewnętrznych".