Wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 475/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.ZP/415/8/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie

Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr PPiA.6730.M.52.2022 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1 – 5, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (w zespołach 2x2) wraz z infrastrukturą techniczna na działkach nr [...], [...] położonych przy [...] w D. T. – obręb D..

Od tej decyzji odwołanie wnieśli N. G. i Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe P. L. i P. L. spółka cywilna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej i orzekło: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu tj. działek nr [...] i [...] przy [...] w D. T. - do 11,97 %, - powierzchnia biologicznie czynna powierzchni terenu tj. działek nr [...] i [...] przy ul[...] [...] w D. T. min- 75,10 %" w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w analizie sporządzonej przez architekta stwierdzono, że na działkach sąsiednich zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi im budynkami gospodarczo- garażowymi. W obszarze analizy znajduje się 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 14 garażowo- gospodarczych oraz jeden budynek usługowy. Ustalenia te, potwierdza mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym. Jak wskazuje się w orzecznictwie podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić (zob. wyrok NSA z 28.03.2018, sygn. akt: II OSK 1301/16). W konsekwencji należy przyznać rację organowi, że w tym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, albowiem budowa domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na tym terenie wpisuje się w sposób zagospodarowania działek leżących w sąsiedztwie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji budynek w zabudowie bliźniaczej jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wbrew twierdzeniom odwołania N. G., planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, albowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest dominującą na tym terenie. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalnie przyjęte jest, że w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.10.2012 r., l! SA/Bd 720/12). Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia: 1/ Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, 2/ W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3/ Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4/ Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W decyzji linię zabudowy ustalono na 6 m od granicy działki drogowej (nr [...]). Wskaźnik ten ustalony został prawidłowo. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1/ Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2/ Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W decyzji wskaźnik ten ustalono do 11,97 %. Z tabeli zawierającej parametry budynków znajdujących się w obszarze analizy wynika, iż średni wskaźnik zabudowy wynosi 11,28 %. Z kolei średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 11,97 %- taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Zdaniem Kolegium parametr ten został ustalony prawidłowo tj. w oparciu o wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zarzuty inwestora w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione. W orzecznictwie mocno akcentuje się, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny -dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2018 r., II SA/Kr 1392/17). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, iż odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17). Z analizy nie wynika, iż koniecznym jest zastosowanie odstępstwa od reguły w taki sposób jak tego żąda inwestor. Zresztą taki wyjątek został zrealizowany, gdyż parametr ten ustalony został nie na poziomie średnim, ale na poziomie wynikającym z zabudowy mieszkaniowej: Strona skarżąca z jednej strony żąda wyłączenia z analizy działek [...] i [...] w przypadku wskaźnika zabudowy, natomiast w przypadku wysokości kalenicy każe zabudowę tych działek uwzględniać, co wydaje się karkołomne i właściwie wprowadza dowolność w ustaleniu parametrów dla nowej zabudowy. Według oceny Kolegium argumenty inwestora odbiegają od tego, co wynika z obszaru analizowanego. Prawo do zabudowy nieruchomości nie równa się zawsze z uwzględnieniem wniosku inwestora w całości. Organ l instancji uwzględnił wniosek inwestora w zakresie rodzaju inwestycji, natomiast określił jej parametry w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia w nawiązaniu do kontynuacji parametrów zabudowy mieszkaniowej. Innymi słowy architekt sporządzający analizę, zasadnie dostosował planowaną zabudowę do zabudowy, jaka istnieje w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten został zwiększony, albowiem uwzględniono fakt, iż zamierzona inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej. Zasadą jest ustalanie wskaźników na podstawie średnich występujących w obszarze analizy. Przyjęte jest, że przepisy w/w rozporządzenia w każdym wypadku należy interpretować wespół z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w szczególności z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych i krajobrazowych przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności osób trzecich (art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w/w ustawy). Chodzi więc o merytoryczne uzasadnienie z punktu widzenia architektonicznego i urbanistycznego dlaczego przyjęto taką, a nie inną wielkość przy wyznaczaniu wskaźników dla nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium organ właściwe uznał tutaj, że dla nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, należy przyjąć parametry, jakie dla tej funkcji występują w obszarze analizy. W tym miejscu dodać trzeba, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, albowiem określenie powierzchni zabudowy literami ABCD jest nieczytelne i może być różnie interpretowane. Dlatego też Kolegium określiło powierzchnię zabudowy odnoszącą się do terenu inwestycji, czyli działek nr [...] i [...] przy ul. [...]. B. A. w D. T. . Powyższe wywody odnoszą się także do ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1/ Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2/ Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizy wynosi 11,88 m. W decyzji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 12,58 m z dopuszczeniem tolerancji 20%, opierając to rozstrzygnięcie na tym, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizy wynosi 12,58 m. Zdaniem Kolegiom parametr ten ustalony został prawidłowo. Jak stanowi § 7 w/w rozporządzenia: 1/ Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2/ Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3/ Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4/ Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Dokonując analizy sprawy trzeba stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie, nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec tego dalszym krokiem, zgodnie z systematyką w/w przepisu, powinno być ustalenie tego parametru na podstawie średniej wielkości. Według tabeli dołączonej do analizy i zawierającej parametry budynków znajdujących się w tym obszarze wynika, iż średnia wysokość do okapu gzymsu lub attyki wynosi 3,38 . Organ parametr ten ustalił podobnie jak w poprzednich przypadkach, w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej a zatem na maksymalnie 3,58 m. Nie ma racji inwestor, że przepisy nakazują ustalić ten parametr w oparciu o średnią plus 20 %. Przepisy w/w rozporządzenia nie przewidują takiej konstrukcji. Nie ma też przesłanek do ustalania tego parametru na podstawie wybranej zabudowy, bez uwzględnienia całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizy, jak chce tego strona odwołująca. W przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej inwestor żąda ustalenia tego parametru na poziomie m.in. działek nr [...] i [...], a w przypadku wskaźnika zabudowy wskazuje na konieczność nie uwzględniania tych działek do analizy. Zdaniem Kolegium nie ma merytorycznego powodu na tak wybiórcze dopasowywanie działek do analizy. Sporządzający analizę architekt, co należy powtórzyć, nawiązał nową zabudowę do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie sposób takiemu działaniu zarzucić wadliwości. Zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie stwierdzono, że na terenie analizowanym występują różne rodzaje dachów i układów, połaci dachowych oraz przebieg głównych kalenic. Kąty nachylenia połaci dachowych wynoszą od 5° do 60°. W decyzji ustalono wysokość kalenicy do 7,35 m, a układ połaci dachowych w przedziale od 25° do 45°. Przebieg kalenicy prostopadle lub równolegle do drogi wewnętrznej. Tak ustalona geometria dachu jest prawidłowa i nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie realizacji inwestycji. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Warunki z art. 61 ust 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej (ul. Św. B. A.), poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej, do której prawa ma też inwestor. Teren objęty wnioskiem ma też zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co wynika z mapy załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto w aktach zalega oświadczenie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w D. T. z 09.08.2022 r. o istnieniu warunków technicznych dostawy wody i odprowadzania ścieków sanitarnych z eksploatowanych sieci oraz oświadczenie T. D. S.A. z 9 sierpnia 2022 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] przy ul. [...]. B. A. w D. T. znajdują się w granicach administracyjnych miasta. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta M. M. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając powyższe nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji, zaś parametry nowej zabudowy odpowiadają zastanemu na tym terenie porządkowi urbanistycznemu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że nie ma podstawy prawnej do nakazywania w decyzji o warunkach zabudowy do realizacji przez inwestora ekranów zabezpieczających przed hałasem. Ponadto wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada czy realizacja budynku nie spowoduje ponadnormatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Wszelkie te kwestie są uregulowane w przepisach Prawa budowlanego, a w szczególności w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu.