Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. I SA/Wa 269/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z 25 listopada 2021 r. nr KKU-290/19 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w Warszawie (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto L. uchyliła w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2019 r. znak: GN-IV.GN.V.72200/I/736/99/AW odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi w pasie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...] o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej [...]), - działka nr [...] o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej [...], - działki: nr [...]o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasto L., opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.

Decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Prezydent Miasta L. przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu (dalej: Wojewoda) dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującą nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu nr [...]o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie działki: nr [...] o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2, w obrębie [...], uregulowane obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]), działka nr [...] o pow. 1907 m2, w obrębie [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], działki: nr [...] o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiące działkę nr [...] o pow. 1829 m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (•••)• Wojewoda wskazał, że spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący nieruchomość określoną w ww. karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta L., ul. [...], w okresie od dnia 25.01.1999 r. do dnia 23.02.1999 r. Wojewoda podniósł, iż o wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miejskiej w L. zainteresowane osoby zostały powiadomione ogłoszeniem nr [...] w "Dzienniku L." oraz zawiadomieniami wywieszonymi w siedzibie Urzędu Miasta L., Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, ul. [...] i Delegatur Urzędu Miasta L. dla dzielnic: L.-[...] - ul. [...], L.- [...] - al. [...], L.- [...] - ul. [...], L.- [...] - al. [...], L.- [...] - al. [...]. Wojewoda zaznaczył, że decyzjami z dnia 19 kwietnia 2006 r. i z dnia 17 maja 2007 r. odmówił on stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L., prawa własności części przedmiotowej nieruchomości położonej w L. w pasie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 43 m2 w obrębie [...] (obecnie uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 1786 m2 w obrębie [...] (obecnie KW Nr [...]) oraz działki: nr [...] o pow. 3602 m2 w obrębie [...] (aktualnie: nr [...]o pow. 932 m2 i nr [...] o pow. 2670 m2 w obrębie [...] uregulowane w KW Nr [...]), nr [...] o pow. 1907 m2 w obrębie [...] (uregulowana w KW Nr [...]) oraz działki nr[...]o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowanej w tym dniu w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła szlak kolejowy należący do przedsiębiorstwa państwowego [...], którego funkcje organu założycielskiego pełnił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, służąc jako teren terminalu kontenerowego L. [...] i jako teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii i stanowiący rezerwę terenową wywłaszczoną pod rozbudowę terminalu oraz służąc realizacji zadań publicznych. Od ww. decyzji Wojewody z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. w pasie [...], oznaczonej w tej dacie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], Prezydent Miasta L. wniósł do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie odwołanie nr [...]z dnia 5 czerwca 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU 125/07 z dnia 10 sierpnia 2007 r. postanowiła uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 maja 2007 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. działki nr [...] o pow. 1108 m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], jako nie stanowiącej czynnej linii kolejowej. Następnie - kontynuował Wojewoda - Prezydent Miasta L. wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r. i z dnia 17 maja 2007 r. wydanych w przedmiotowej sprawie. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, jednak na wniosek Prezydenta Miasta L. stwierdził nieważność: decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2006 r. decyzją Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. oraz decyzji z dnia 17 maja 2007 r. decyzją Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r., z uwagi na brak tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji stwierdzono, co następuje. Wojewoda zwrócił uwagę, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom, staje się z mocy prawa w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Z zebranych w sprawie dokumentów - wywodził dalej Wojewoda - oraz dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, że ww. nieruchomość z dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wojewoda zaznaczył również, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami [...] S.A. zawartymi w pismach z dnia 7 lipca 2005 r., z dnia 10 sierpnia 2005 r., z dnia 30 maja 2016 r. i z dnia 4 września 2017 r., zajęta była pod infrastrukturę kolejową stanowiącą fragment linii kolejowej Nr [...] L. K. – D. oraz teren wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowych [...] w L. pod rozbudowę stacji L. [...] (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii) - użytkowana była na cele komunikacji kolejowej, w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu pp [...] wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, dla którego organem założycielskim był centralny organ administracji państwowej - Minister Komunikacji. W przedmiotowej sprawie dowodem potwierdzającym przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku pp [...], jest wyciąg z księgi inwentarzowej środków trwałych z dnia 1 stycznia 1988 r. linii kolejowej [...], która została wybudowana w 1898 r., wypisy z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. oraz zapisy w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek. Z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest w ocenie Wojewody ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Wojewoda zauważył następnie, że w praktyce Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrokach: sygn. akt I OSK 1716/10 z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1295/05 z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2221/2005 z dnia 8 czerwca 2006 r. oraz sygn. akt I SA 2240/98 z dnia 5 listopada 1999 r., dominuje pogląd, iż nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym, jak wynika z tych wyroków, zarząd nie może być dorozumiany a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Jednakże w ocenie Wojewody pogląd ujęty w tych orzeczeniach, choć dominujący, nie jest jedynym prezentowanym przez sądy. Zgodnie z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. wyrokami: sygn. akt I SA/Wa 1901/07 z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 196/08 z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 566/07 z dnia 19 lipca 2007 r., w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. "O tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego [...] do mienia Skarbu Państwa nie przesądza fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Jak wywodził Wojewoda, przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych.