Wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 737/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 121/20 w sprawie ze skargi K. S. i T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 4 września 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. S. i T. S. solidarnie kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 121/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. S. i T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2019 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia K. i T. S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 4 września 2019 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na dokonaniu procesu legalizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina P. W uzasadnieniu podano, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza P. ww. postanowieniem z 4 września 2019 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały Nr XXX/671/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P., stanowiący, iż na ww. obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ pierwszej instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od tego zakazu, określonych w Uchwale. W zażaleniu K. i T. S. podnieśli, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest dla nich krzywdzące, gdyż ich zdaniem budynek zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się poza 100 metrową strefa ochronną jeziora R. Ponadto występują przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały. Rozpatrując sprawę GDOIŚ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, bowiem przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora R.. Potwierdza to ortofotomapa i mapa sytuacyjno-wysokościowa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl. W związku z tym w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Na mapie będącej załącznikiem do projektu decyzji o warunkach zabudowy błędnie przyjęto linię wody jako linię brzegu jeziora. Linia brzegu, linia zwierciadła wody, czy granica między nieruchomościami nie są pojęciami prawnie tożsamymi. Przebieg linii brzegu określają przepisy ustawy Prawo wodne, uwzględniając wpływ na jej ukształtowanie procesów naturalnych oraz działalności człowieka. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (art. 220 ust. 1 ustawy Prawo wodne, Dz.U.2018.2268 z dnia 4 grudnia 2018r.). Organ ustalający przebieg linii brzegu (minister właściwy do spraw gospodarki wodnej) kieruje się zasadami wyrażonymi w art. 220 ust. 5 i 6 Prawa wodnego i nie ma w tym zakresie żadnej swobody decyzyjnej. Zgodnie z tymi zasadami w pierwszej kolejności linię brzegu wyznacza się wg krawędzi brzegu, jeżeli jest ona wyraźna, w przeciwnym razie wzdłuż granicy stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1, to linię brzegu wyznacza się jako linię przecięcia zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli w aktach prawnych mowa jest o linii brzegu, to należy rozumieć linię ustaloną decyzją administracyjną, w przeciwnym wypadku można jedynie posłużyć się pojęciem linii brzegu jako prawdopodobnej granicy wód, obarczonej pewnym błędem, który powinien być wyeliminowany na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia linii brzegu. GDOŚ stwierdził; iż na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja została w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona w odległości 100 m od linii brzegu jeziora (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r" sygn. akt II OSK 502/17). Organ odwoławczy stwierdził również, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowa zabudowa nie jest urządzeniem wodnym, ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Tym samym budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 226/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 759/09). Zdaniem organu nie jest również możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 5 ust. 2 i 7 Uchwały, gdyż przedmiotowa inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w § 5 ust. 2 Uchwały. Ww. zakaz nie dotyczy innych niż rzeki cieków naturalnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W związku z tym, że 100 m strefa ochronna dotyczy jeziora R., które nie jest ciekiem, nie zachodzi odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 1 Uchwały. Charakter przedmiotowej inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 2 Uchwały, gdyż ww. inwestycja nie dotyczy terenów rekreacji w formie bulwarów, parków, terenów zieleni wraz z infrastrukturą techniczną i obiektami małej architektury położonych w granicach administracyjnych miast, o których mówi odstępstwo. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały, ww. zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 179, poz. 2636) i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Na mapie będącej załącznikiem do Uchwały Nr XLIV/464/18 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P. w północno - wschodniej części gminy P., działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako: 11.UTL tj. tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. W związku z powyższym, zgodnie z ustaleniami studium przedmiotowa działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, ani na terenach zabudowanych. GDOŚ podkreślił, iż w przypadku tej inwestycji nie zachodzi również odstępstwo mówiące o uzupełnieniu zabudowy. Odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Z projektu decyzji oraz ortofotomapy i mapy sytuacyjno- wysokościowej dostępnej pod ww. adresem internetowym, że działki nr [...] i [...] bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki są zabudowane, jednak zabudowania te znajdują się w większej odległości od jeziora, niż budynek zlokalizowany na działce nr [...]. Wobec tego nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały. Z kolei odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 5 Uchwały mówiące o budowie nowych oraz odbudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również nie ma zastosowania, gdyż budynek znajdujący się na przedmiotowej działce jest nielegalny, a podstawą do zastosowania ww. odstępstwa może być tylko legalna zabudowa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 1220/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1967/13). Teren przedmiotowej inwestycji nie jest siedliskiem rolniczym, a na jego terenie nie planuje się lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani na wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenach dostępu do wód publicznych, realizacji infrastruktury technicznej na potrzeby tych terenów, oraz lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. Nie zachodzi zatem podstawa do zastosowania odstępstw § 5 ust. 7 pkt 6-7 Uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 8 Uchwały, przedmiotowy zakaz nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, lub w dniu 6 grudnia 2008 r., tj. w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. Z akt sprawy nie wynika, aby teren inwestycji był kiedykolwiek objęty ustaleniami planu miejscowego. Zatem ww. odstępstwo nie ma zastosowania. Odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 9 Uchwały mówiące o realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą wydano po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony przyrody i która stała się ostateczna przed dniem 6 grudnia 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P., nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dla działki nr [...] nie została wydana decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do stanowiska skarżących, iż działka nr [...] znajduje się poza 100 metrowym pasem ochronnym jeziora R., GDOŚ wyjaśnił, że skarżący błędnie przyjęli, że linia wody stanowi linię brzegu. Linię brzegu ustala się w trybie określonym w art. 220 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Ustawa nie dopuszcza innej możliwości jej ustalenia. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia linii brzegu jest postępowaniem wnioskowym, tzn., że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008r., II SA/Rz 490/07). W sytuacji, gdyby w wyniku ustalenia linii brzegowej jeziora, w ramach powyżej wskazanej procedury, odległość projektowanej inwestycji przekraczała odległość ustanowioną w Uchwale ustanowioną dla ochrony jezior, wówczas skarżący mogliby złożyć nowy wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W odniesieniu do argumentów w zażalenia, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 Uchwały, GDOŚ wyjaśnił, iż możliwość zastosowania odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych została rozważona przez organy obu instancji, w wyniku czego stwierdzono, że taka możliwość nie zachodzi. W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) Uchwały, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Dlatego należało utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.