Wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2023 r., sygn. II SA/Kr 794/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO-ZP-415-134/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącego P. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Burmistrz Rabki – Zdroju decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr AGZ.6730.117.2020 działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków magazynowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanych na działce nr [...] położonych w R. .

Od jej decyzji odwołanie wniósł P. M. zarzucając między innymi naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań sądu zawartych w wyroku z 14.06.2022 r. sygn. II SA/Kr 437/22, art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 3.01.2022 r. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe i zbyt małe wyznaczenie obszaru analizowanego a w konsekwencji brak rzetelnej analizy pod względem warunków z art. 61 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO-ZP-415-134/23 utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczne - urbanistyczną. Sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie pozwala dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpatrzenia przed WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 roku sygn. II SA/Kr 437/22 uchylił decyzję Kolegium z dnia 26.11.2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 11.08.2021 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, oraz ww. decyzje organu l instancji. W uzasadnieniu Sąd zawarł ocenę i wskazania co do dalszego postępowania: "W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez organy administracji uzasadniona tym, że nie spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Burmistrz wskazał, że obszar analizowany cechuje się przewagą obszarów rolniczych, łąk i lasków. Najbliższa zabudowa (usługowa) zlokalizowana jest od strony północno-zachodniej na dz. [...] (budynek szaletu) i [...] (budynek usługowy -restauracja) w odległości ok. 210 m - 235 m, czyli prawie dwukrotnie dalej niż granica obszaru analizowanego. W ocenie Sądu decyzja wydana została przedwcześnie. (...) Powstaje zatem pytanie, w jakich okolicznościach organ powinien rozważać zwiększenie tej odległości, a tym samym poszerzenie obszaru analizy. Zdaniem Sądu należy tu wziąć pod uwagę cel sporządzania analizy, którym jest dokonanie ustaleń dotyczących przede wszystkim tego, czy spełniona jest przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym ustalenie, czy istnieje działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej na niej parametrów zabudowy. W orzecznictwie przyjęło się rozumieć pojęcie "działki sąsiedniej" szeroko, podobnie jak pojęcie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, zgodnie -z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Temu również służy wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 (zob. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny 2004, nr 7-8, s. 94). Jednakże, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 1969/18, "przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora." Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 401/19). W przedmiotowej sprawie część tekstowa wyników analizy oraz część graficzna tychże wyników stanowią odpowiednio załączniki nr 2 i 3 do decyzji Burmistrza Rabki-Zdroju. Na załączniku nr 3 sporządzonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wrysowano granice terenu objętego wnioskiem oraz granice analizy. Odnosząc się do treści załącznika nr 2 zatytułowanego "Wyniki Analizy warunków - do decyzji odmownej o warunkach zabudowy" wskazać należy, że nie zawiera ono przekonującego wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizy. Wskazano w nim mianowicie, że do analizy przyjęto obszar 3-krotnej szerokości terenu objętego wnioskiem. Tymczasem z przywołanej powyżej normy wynika, że punktem odniesienia do wyznaczenia obszaru analizy powinna być szerokość frontu działki. Szerokości tej jednak nie wskazano. Wskazano natomiast odległość 114,0 (bez jednostek miary), która-jak można przypuszczać - jest odległością liczoną w metrach, nie wiadomo jednak między jakimi punktami. Dostrzec trzeba przy tym, że obszar analizy ma kształt wielokąta; kształt wielokąta ma również teren inwestycji. Z treści analizowanego załącznika wynika, że główny wpływ na ukształtowanie granic terenu inwestycji miał przebieg granic terenu inwestycji. Z dokumentu tego nie wynika natomiast, by brano pod uwagę kontekst przestrzenny tego obszaru, który wydaje się kluczowy z perspektywy ładu przestrzennego. Nie przekonuje arbitralne stwierdzenie, zgodnie z którym "przyjęcie takiego obszaru daje pełną możliwość oceny zagospodarowania terenu istniejącego w kontekście układu urbanistycznego", skoro nie przedstawiono konkretnego układu urbanistycznego. Z zalegającej w aktach analizy, jak i z samej decyzji organu l instancji nie wynika też, czy rozważano poszerzenie obszaru analizowanego. Jako dalece niewystarczającą należy przyjąć analizę zabudowy ww. obszaru. Sprowadza się ona w zasadzie tylko do ogólnej konstatacji, zgodnie z którą wnioskowane działki są niezabudowane, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, a obszar ten cechuje przewaga obszarów rolniczych, łąk i lasów. Wskazano jednak i na to, że w sąsiedztwie granic obszaru analizy znajduje się zabudowa usługowa na działkach nr [...] (budynek szaletu) i [...] (budynek usługowy - restauracja) w odległości ok. 210-235 m. Ustalenia te nie poddają się jednak kontroli. Przywołanych działek brak jest bowiem na mapie stanowiącej część graficzną wyników analizy. Nie sposób zweryfikować podanych odległości. Wobec powyższego, jako co najmniej przedwczesna jawi się konstatacja, zgodnie z którą planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny obszaru analizowanego, skoro nie przedstawiono w sposób przekonujący i rzetelny sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz szerszego kontekstu przestrzennego uzasadniającego granice obszaru analizowanego. W wynikach analizy próżno szukać np. informacji o drogach, w szczególności drogach publicznych zajmujących znaczną część obszaru analizowanego, w tym biegnącej tam drodze krajowej. Tak poważne braki w analizie urbanistycznej dyskwalifikują ten dowód, a w konsekwencji poczynione na jej podstawie ustalenia. Wszystkie opisane powyżej uchybienia składają się na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., w ten sposób, że nie podjęły one czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnie oceniły zebrane w sprawie dowody. (...) W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie sporządzenie rzetelnej analizy, poprzedzonej jednoznacznym ustaleniem szerokości frontu działki (terenu) i granic obszaru analizy, w sposób uwzględniający wskazane wyżej wartości." Organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę do akt załączono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Błędem autora analizy jest wskazanie podstawy prawnej z art. 61 ust. 5a jako podstawy wyznaczenia obszaru analizowanego, albowiem z uwagi na wszczęcie postępowania przed 3.01.2022 r. zastosowanie znajdują przepisy przed wspomnianą na wstępie nowelizacją. Kolegium zauważa, że co prawda urbanista wskazał na przepis, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, jednak z uwagi na fakt, iż zasada wyznaczania obszaru analizowanego jest taka jak w mającym zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie stanowi to uchybienia dyskwalifikującego Analizę. Stosownie do mającego zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia, "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Wyjaśniono, że front działki stanowi zachodnia granica inwestycji o szerokości 42,5 m. Granice terenu objętego wnioskiem przebiegają w odległości 127,5m od terenu inwestycji. Jak podał autor Analizy, "wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy na jego podstawie zapewni zachowanie ładu przestrzennego w rejonie lokalizacji projektowanej inwestycji. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, którego zasięg stanowi trzykrotność frontu terenu inwestycji tj. 127,5m nie występują działki zabudowane. Budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległości ok,500 m w kierunku wschodnim (dz. [...] i [...]), a budynki o zbliżonej do wnioskowanej funkcji zlokalizowane są w odległości ok. 330m (kierunek północno-zachodni dz. nr [...] i [...] w gminie R. W.) i ok. 390 m (kierunek południowy, np. dz. nr [...]). Wyznaczone granice obszaru analizowanego spełniają wymogi zachowania ustawowego ładu przestrzennego, o czym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie poszukiwania zabudowy, w odniesieniu do której spełniony byłby wymóg kontynuacji funkcji. Przepis art. 2 pkt 1 pod pojęciem ładu przestrzennego definiuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne -estetyczne. Wymogi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stwarzają możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego, w taki sposób, aby badaniem objąć obszar stanowiący uporządkowaną całość urbanistyczno-architektoniczną. W granicach obszaru analizowanego oraz w jego rejonie nie można definiować uporządkowanej całości urbanistyczno-architektonicznej. Obszar w przeważającej części stanowią grunty rolne, leśne i nieużytki oraz lokalny i ponadlokalny układ komunikacyjny." W treści analizy załączono ryć. nr 1 i nr 2, na których wskazano lokalizacje budynków o zbliżonej funkcji do funkcji obiektów objętych wnioskiem. W ocenie Kolegium wnioski autora analizy uzasadniające brak zasadności poszerzenia obszaru analizy są prawidłowe. Po pierwsze bowiem wskazać należy, że teren inwestycji znajduje się pośród terenów rolnych, pól, nieużytków oraz terenów leśnych. Odległość od zabudowy zbliżonej funkcją do wnioskowanej to 330 m i 390 m, a więc jest ponad dwukrotnie większa od przebiegu granic obszaru analizowanego. Ponadto zabudowa o zbliżonej funkcji oddalona jest od terenu wnioskowanej inwestycji kompleksem gruntów rolnych i lasami. Powyższe prowadzi do wniosku, że tereny o zbliżonej funkcji oraz teren działek nr [...] stanowią odrębne urbanistyczne całości, które z terenem analizy nie tworzą całości urbanistycznej, wręcz przeciwnie, z uwagi na oddzielające je kompleksy gruntów rolnych oraz gruntów leśnych, są od siebie niezależnie, tworząc oddzielone od siebie urbanistyczne całości. Błędem byłoby tym samym poszerzenie obszaru analizy w taki sposób, aby granicami obszaru objąć tereny działek nr [...] i [...], albowiem stanowiłoby to poszerzenie obszaru analizowanego wyłącznie w celu poszukiwania terenów o zbliżonej funkcji, na potrzeby realizacji wnioskowanej inwestycji, co więcej - poszerzenie obszaru analizowanego ponad dwukrotnie niż ma to miejsce obecnie. Odnośnie pozostałych wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie, Kolegium doszło do przekonania, że prawidłowo ustalono w analizie front działki jako granicę zachodnią działki inwestycyjnej, to jest tą z której będzie odbywał się główny wjazd na działkę. Stanowiło to podstawę wyznaczenia przebiegu granic obszaru analizowanego. Mając na uwadze powyższe, prawidłowe i zgodne ze wskazaniami Sądu ustalenia, stwierdzić należy, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] w R. , albowiem nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istniałaby jakkolwiek zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały jednoznacznie określone w ustawie, zatem brak jest przesłanek aby w sposób nieuprawniony poszerzać granice obszaru analizowanego, tylko w tym celu, aby objąć nimi tereny zabudowane. Poszerzenie granic obszaru analizowanego następuje wyłącznie wówczas, jeśli służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja, jak wynika z analizy, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała. Kolegium podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009 (LEX nr 597974), zgodnie z którym "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia". Nadto, wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych powtarza się, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak tego oczekuje strona. Podsumowując, w sytuacji, gdy analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy pewną urbanistyczną całość i nie ma na tym terenie zabudowy, to nie można przyjąć, że planowana zabudowa budynkiem działki nr [...] spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego (vide: wyrok NSA z 2 czerwca 2020 roku sygn. II OSK 3760/19).