Kontrola NIK wykazuje brak spójności w gospodarowaniu przestrzenią w polskich gminach

Według raportu NIK, obowiązujące od 2003 r. przepisy w zakresie planowania przestrzennego nie zapewniają spójnego kształtowania przestrzeni w polskich gminach i pozbawiają ten proces kontroli społecznej. Brak spójności w planowaniu przestrzennym skutkuje rozproszeniem zabudowy, uszczupleniem terenów zielonych i degradacją krajobrazu, a także generuje rocznie ponad 83 mld zł strat.

NIK alarmuje: brak spójnego planowania przestrzennego generuje w Polsce duże straty

Obligatoryjne Studium uwarunkowań i spójny z nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mają być narzędziami realizacji założeń polityki przestrzennej gminy, jednak sporządzanie mpzp nie jest obowiązkowe i trwa nawet kilka lat. 

W praktyce, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ) są wydawane nawet dla pojedynczych działek, a brak ustawowego powiązania decyzji WZ z ustaleniami Studium, umożliwia np. budowę całych osiedli mieszkaniowych na terenach bez dostępu do kanalizacji, dróg i komunikacji publicznej, generując gminom koszty, które będą musiały ponieść w przyszłości, żeby zapewnić mieszkańcom dostęp do tych podstawowych usług.

NIK skontrolowała planowanie przestrzenne w siedemnastu urzędach gmin w 8 województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, wielkopolskim i zachodnio-pomorskim. Okres objęty kontrolą to lata 2019 r. – I kwartał 2022 r.

Studium - tylko papierowe wytyczne czy rzeczywiste narzędzie planowania przestrzennego?

W oparciu o obowiązujące przepisy, Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie wskazuje kierunki zmian na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gminy przestały postrzegać Studium, jako podstawowe źródło określenia polityki przestrzennej i wyznaczania kierunków zmian. Niemal wszystkie gminy w Polsce mają uchwalone Studia, ale ilość nie przekłada się na jakość. 

Nadmiar terenów pod zabudowę wskazanych w Studiach wynika z nieaktualizowanych dokumentów planistycznych, co oznacza, że tereny pod zabudowę nie są bilansowane. Zgodnie z przepisami, decyzja o sposobie zagospodarowania przestrzennego gminy powinna być podejmowana na podstawie Studium weryfikowanego przynajmniej raz na kadencję lokalnych władz.

Jednakże niektóre gminy prowadzą swoją politykę przestrzenną na podstawie Studiów sporządzonych ponad 20 lat temu, a aktualizacje dotyczą najczęściej niewielkich obszarów, choć zmiany zachodzące na terenie i w otoczeniu wskazują na konieczność uaktualnienia dokumentów w całości.

Weryfikacja Studium pozwala ustalić realne możliwości gminy i rzeczywiste lokalne potrzeby, ale pięć spośród 17 skontrolowanych gmin nie przeprowadziło w badanych okresie żadnego bilansu terenów pod zabudowę.

Brak spójności i aktualności planów miejscowych w Polsce

W wyniku kontroli NIK ustaliła, że w Polsce mpzp obejmują mniej niż 1/3 powierzchni kraju, a tylko 24% gmin miało wskaźnik pokrycia ich powierzchni planami miejscowymi wynoszący od 90% do 100%. Ponadto, większość tych planów została sporządzona na podstawie nieaktualnych przepisów i była częściowo nieaktualna już w momencie zatwierdzenia. Długotrwały proces sporządzania tych dokumentów wynoszący nawet ponad 4 lata miał również wpływ na ich aktualność.

Wyniki kontroli wskazują również na znaczne rozdrobnienie planów miejscowych w gminach, gdzie średnia powierzchnia mpzp wynosiła od 2 do ok. 30 ha. Ponadto, większość projektowanych planów miejscowych była zmianą bądź aktualizacją obowiązujących już dokumentów planistycznych.

Decyzje WZ wydawane wbrew studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego problemem dla ochrony terenów zielonych

NIK przyjrzała się też masowemu wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (WZ) bez uwzględniania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okazało się, że brak obowiązku powiązania decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, może prowadzić do zabudowy terenów zielonych.

W latach 2019-2022 skontrolowane gminy wydały 1 664 decyzji WZ dla nowych inwestycji mieszkaniowych, z czego ponad 36% dotyczyło terenów nieprzeznaczonych pod taką zabudowę w Studium. W gminach, których powierzchnia tylko w niewielkim stopniu była objęta planami miejscowymi, takich decyzji wydawano ponad 88%.

Chociaż kontrola nie wykazała naruszeń zasad i trybu opracowywania decyzji WZ, Izba negatywnie ocenia działania gmin, dla których decyzje te stały się podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią.

Samorządowcy twierdzą, że instrument ten pozwala na większą swobodę w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu terenu na poszczególne inwestycje i formy działalności, ale brakuje w nim możliwości odmowy wydania decyzji WZ, gdy inwestor spełnia wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym.

Niskie dochody z opłat planistycznych - przyczyny i konsekwencje dla lokalnych budżetów

Przedmiotem kontroli NIK były też opłaty planistyczne, okazało się, że gminy niewystarczająco naliczały i egzekwowały opłaty planistyczne i adiacenckie. Opłaty te są pobierane przez gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z powodu uchwalenia lub zmiany mpzp, budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Opłaty te mają na celu pokrycie wydatków związanych ze sporządzaniem mpzp, budową urządzeń infrastruktury technicznej i dróg.

Według prognoz, w okresie objętym kontrolą NIK dochody z tytułu opłat planistycznych miały wynieść ponad 687 mln zł, ale w rzeczywistości wyniosły tylko 1,8 mln zł, co stanowiło 0,3% zaplanowanych dochodów. Powody tak niskich dochodów to między innymi nienaliczanie opłaty planistycznej przez wiele lat, nieokreślenie stawek opłaty w planach miejscowych, niskie stawki opłaty i przewlekłość postępowań związanych z wydawaniem decyzji dotyczących opłaty. 

Kontrolerzy NIK stwierdzili także, że gminy niewystarczająco korzystały z możliwości poboru opłat adiacenckich, które powinny stanowić rekompensatę poniesionych nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Dochody z tytułu naliczonych opłat adiacenckich wyniosły ok. 6 mln zł, co stanowiło jedynie 0,6% wydatków na budowę infrastruktury technicznej.

Wnioski NIK:

• do Ministra Rozwoju i Technologii o podjęcie działań w celu:
  • zwiększenia roli Studium lub dokumentu, który go zastąpi przez nadanie mu rangi aktu prawa miejscowego,
  • ograniczenia w czasie obowiązywania istniejących dokumentów planistycznych, opracowanych na podstawie dotychczasowych przepisów, przez wskazanie terminu do którego muszą być one dostosowane do nowych rozwiązań ustawowych bądź zastąpione nowymi dokumentami;
• do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast o stworzenie na poziomie lokalnym, rzeczywistych warunków do racjonalnego gospodarowania przestrzenią gminy i planowania jej rozwoju z zachowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, przez:
  • zapewnienie spójności i aktualności gminnych dokumentów planistycznych i strategicznych w zakresie planowania przestrzennego i polityki rozwoju,
  • sukcesywne zwiększanie powierzchni obszaru gmin objętej mpzp,
  • skuteczne korzystanie z opłat planistycznych i adiacenckich, w celu przynajmniej częściowego równoważenia wydatków ponoszonych w związku z realizacją ustaleń mpzp oraz inwestycji infrastrukturalnych.

Informacja NIK o wynikach kontroli:

https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/22/023/

Redakcja INFORLEX