Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Wr 9/23

Ochrona przyrody

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 7 października 2022 r. nr SKO/OS-414/53/2022 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

U Z S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr BOŚ.613.1.30.2021, działający z upoważnienia Starosty Lubińskiego, Kierownik Biura Ochrony Środowiska stwierdził w pkt. 1, że część nasadzeń zastępczych została wykonana niezgodnie z decyzją Starosty Lubińskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016, zmienioną decyzją znak: RO.613.183.2017 z dnia 23 października 2017 r. oraz postanowieniami znak: RO.613.118.2016 z dnia 5 maja 2022 r., RO.613.118.2016 z dnia 12 maja 2022 r.; w pkt. 2 umorzył w części ustaloną w decyzji Starosty Lubińskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016 zmienioną decyzją znak: RO.613.183.2017 z dnia 23 października 2017 r. oraz postanowieniami znak: RO.613.118.2016 z dnia 5 maja 2022 r., RO.613.118.2016 z dnia 12 maja 2022 r. opłatę z tytułu usunięcia drzew, w wysokości: 297.488,16 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt siedem tysięcy czterysta osiemdziesiąt osiem złotych szesnaście groszy) oraz w pkt. 3 zobowiązał Gminę Ś. do zapłaty opłaty z tytułu usunięcia drzew w wysokości 3.520.275,78 zł (słownie: trzy miliony pięćset dwadzieścia tysięcy dwieście siedemdziesiąt pięć złotych i siedemdziesiąt osiem groszy), na wskazane konto Starostwa Powiatowego w Lubinie, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. pełnomocnik Gminy Ś., J. C., zwróciła się do Starosty Lubińskiego o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] miasta Ś., w związku z inwestycją polegającą na budowie Strefy Aktywności Gospodarczej na terenie miasta Ś. Do wniosku dołączono projekt budowlany Strefy Aktywności Gospodarczej na terenie miasta Ś. oraz inwentaryzację dendrologiczną. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: R0.613.118.2016 Starosta Lubiński zezwolił Gminie Ś. na usunięcie drzew rosnących na terenie tych działek oraz zobowiązał gminę do dokonania nasadzeń zastępczych w ramach kompensacji przyrodniczej na terenie działek o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] miasta Ś. 76 sztuk drzew należących do gatunku głóg jednoszyjkowy "PauFs Scarlet" (27 sztuk) oraz śliwa wiśniowa "Atropurpurea" (49 sztuk),- [...] obręb [...] miasta Ś. 353 sztuki drzew należących do gatunku klon jawor (109 sztuk), brzoza brodawkowata (205 sztuk), daglezja zielona (39 sztuk), - [...] obręb J., gmina Ś. 44 sztuki drzew należących do gatunku kasztanowiec biały (10 sztuk), brzoza brodawkowata (23 sztuki), daglezja zielona (11 sztuk), - [...] obręb Z., gmina Ś. 143 sztuki drzew należących do gatunku brzoza brodawkowata (101 sztuk), daglezja zielona (42 sztuki); tj. łącznie 616 sztuk drzew o obwodzie pnia minimum 10 cm na wysokości 100 cm, które należało wprowadzić w sezonie wegetacyjnym, tj. do dnia 31 października 2018 r. Jednocześnie organ naliczył opłatę w wysokości 11.636.690,61 zł (słownie: jedenaście milionów sześćset trzydzieści sześć tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt złotych i sześćdziesiąt jeden groszy), której płatność odroczył na okres 3 lat od dnia upływu terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych, tj. do dnia 31 października 2021 r. Pismem z dnia 9 października 2017 r., Gmina Ś. zwróciła się o zmianę terminu wycinki drzew i krzewów na 28 lutego 2018 r. W dniu 23 października 2017 r., Starosta Lubiński wydał decyzję znak: R0.613.183.2017, zmieniającą termin usunięcia drzew. Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. znak: R0.613.118.2016 Starosta Lubiński sprostował oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą numeru obrębu działki, natomiast postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r., znak: RO.613.118.2016 sprostował błąd rachunkowy dotyczący naliczonej opłaty za usunięcie drzew w wysokości 11.636.690,61 zł (słownie: jedenaście milionów sześćset trzydzieści sześć tysięcy sześćset dziewięćdziesiąt złotych i sześćdziesiąt jeden groszy), albowiem opłata za usunięcie drzew jest niższa i wynosi 3.817.763.94 zł (słownie: trzy miliony osiemset siedemnaście tysięcy siedemset sześćdziesiąt trzy złote i dziewięćdziesiąt cztery grosze). Organ I instancji wyjaśnił, że wskazane błędy ujawniono podczas weryfikacji wykonania przez Gminę Ś. warunków decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w zakresie dokonania nasadzeń zastępczych. Gmina Ś. pismem z dnia 7 czerwca 2021 r., znak: [...] (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Lubinie: 8 czerwca 2021 r.), poinformowała organ o dokonaniu nasadzeń zastępczych wykonanych w 2018 r. Organ I instancji wskazał przy tym, iż w decyzji zezwalającej jednym z warunków, które należało spełnić było złożenie informacji Staroście Lubińskiemu o dokonanych nasadzeniach zastępczych wraz ze wskazaniem ich lokalizacji na mapie w terminie 14 dni od dnia ich wykonania. Powyższego obowiązku Gmina Ś. nie wykonała. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...] (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Lubinie: 1 lipca 2021 r.) poinformowała o uszkodzeniu z przyczyn niezależnych części nasadzeń zastępczych wykonanych w 2018 r. W piśmie wskazano, że: po oględzinach na działce [...] obręb Z., gmina Ś., stwierdzono, iż sarny oraz bobry uszkodziły następujące drzewa: 38 szt. gatunku daglezja oraz 16 szt. gatunku jarząb pospolity. Na działce nr [...] obręb [...] miasta Ś., stwierdzono, iż sarny oraz bobry uszkodziły następujące drzewa: 38 gatunku daglezja, 70 szt. gatunku klon jawor, 49 szt. gatunku klon jesionolistny oraz 40 szt. gatunku brzoza. Ponadto drzewa gatunku klon jawor w ilości 13 szt. zgniło wskutek wylewu rzeki O. oraz w ilości 5 szt. zostało uszkodzonych przez prace ziemne. Gmina Ś. dnia 7 czerwca 2021 r., zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z wnioskiem o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez bobry. Wobec powyższego Starosta Lubiński zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2021 r., znak: BOŚ.613.1.30.2021 wszczął postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia warunków określonych w decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: R0.613.118.2016, zmienionej decyzją z dnia 23 października 2017 r., znak: RO.613.183.2017 w zakresie dokonania nasadzeń zastępczych. W dniu 10 września 2021 r., przeprowadzono oględziny w terenie, które wykazały, iż większość drzew nie zachowało żywotności, paliki mające utrzymać drzewka utraciły swoją stabilność w gruncie, a parametry dotyczące obwodów nasadzonych drzew są niezgodne z decyzją Starosty Lubińskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, który został podpisany przez biorących udział w oględzinach przedstawicieli Gminy Ś. oraz Starostwa Powiatowego. Następnie, pismem z dnia 16 września 2021 r., znak: BOŚ.613.1.30.2021, Gminę Ś. wezwano do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie wypełnienia obowiązku wprowadzenia nasadzeń zastępczych jako rekompensaty za usunięcie drzew kolidujących z budową Strefy Aktywności Gospodarczej w Ś. Pismem z dnia 23 września 2021 r. Gmina Ś. wniosła o przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 30 października 2021 r., z uwagi na przygotowanie przez stronę dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności dla ustalenia z jakiego powodu zrealizowane zgodnie z decyzją nasadzenia zastępcze nie przyjęły się i czy strona ponosi za to odpowiedzialność. Kolejno, pismem z dnia 29 grudnia 2021 r., znak: IR.271.72017.2021 Gmina Ś. wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej do pisma ekspertyzy dendrologicznej z dnia 3 grudnia 2021 r., na okoliczność przyczyn wymarcia drzew na terenie SAG gminy Ś. Jak wynika z dalszej argumentacji organu, ekspertyza dendrologiczna została wykonana w dniu 24 listopada 2021 r. przez Pracownię Przyrodniczą S. w S. Analizując przedstawioną dokumentację dendrologiczną organ I instancji stwierdził, że zinwentaryzowano w niej nasadzenia na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: działka [...] obręb [...] miasto Ś., działka [...] obręb [...] miasto Ś., działka nr [...] obręb J., działka nr [...] obręb Z. Podniesiono, że zinwentaryzowana działka o numerze [...] obręb [...] miasta Ś. nie jest wskazana w decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak: RO.613.118.2016 jako miejsce do wprowadzenia nasadzeń zamiennych i nie dotyczy prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, przez co nie podlega ocenie przez organ. Ponadto organ I instancji zauważył, że działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] miasta Ś., zostały scalone w działkę o numerze geodezyjnym numer [...] obręb [...] miasto Ś., która uległa dalszym podziałom na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Argumentując dalej organ podniósł, iż przedłożona przez Gminę Ś. dokumentacja potwierdziła zachowanie żywotności 97 drzew z 616 zasadzonych oraz wprowadzenie gatunków innych niż określono w decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r. Ponadto w dokumentacji nie przedstawiono obwodów pni. Według ekspertyzy ogólna ocena stanu nasadzeń drzew została określona jako niezadowalająca, większość drzew obumarło z uwagi na miejsce nasadzeń tj. teren otwarty na którym dostęp dzikiej zwierzyny płowej jest nieograniczony, co bez wątpienia wpłynęło na uszkodzenie lub zniszczenie części nasadzeń. W dokumentacji tej wskazano również wpływ działania siły wyższej w postaci udokumentowanych w Polsce i trwających w latach 2019 oraz 2020 okresów susz, jak również indywidulane cechy osobnicze drzewek. Z uwagi na konieczność uzupełnienia przedłożonej przez Gminę Ś. dokumentacji dendrologicznej w zakresie określenia obwodów wprowadzonych nasadzeń oraz ustalenia gatunków drzew w okresie rozpoczynającym ich wegetację, organ I instancji w dniu 11 marca 2022 r. zlecił wykonanie firmie F. z siedzibą w L. ekspertyzy dendrologicznej, oceniającej te nasadzenia. Następnie, pismem z dnia 17 marca 2022 r., organ I instancji zawiadomił o przeprowadzeniu oględzin w terenie. W dniu 25 marca 2022 r. sporządzono protokół informujący, że oględziny przeprowadzono na okoliczność wskazania działek miejsca nasadzeń zastępczych, na których przeprowadzona zostanie inwentaryzacja dendrologiczna. Protokół został podpisany przez przedstawicieli: Starostwa Powiatowego w Lubinie, firmy F. z siedzibą w L. oraz Gminy Ś. W dniu 26 kwietnia 2022 r. przedstawiciel firmy F. przedłożył ekspertyzę dendrologiczną oceniając "udatność" nasadzeń zastępczych. Prace terenowe polegające na zebraniu niezbędnych informacji na potrzeby sporządzenia ekspertyzy dendrologicznej przeprowadzono w dniu 25 marca 2022 roku. Szczegółowe oględziny nasadzeń przeprowadzono w umiarkowanych warunkach atmosferycznych, przy świetle dziennym. Podczas oględzin szczególną uwagę zwrócono na weryfikację liczby drzew, ocenę żywotności osadzonych drzew, weryfikację gatunków posadzonych drzew, weryfikację wymiarów sadzonek, zidentyfikowanie przyczyn niezachowania żywotności drzew. Oględziny przeprowadzono na działkach [...] obręb [...] miasta Ś., [...] obręb [...] miasta Ś., [...] obręb J. gmina Ś., [...] obręb Z. gmina Ś. I tak, na działce nr [...] obręb [...] miasta Ś. - teren przy oczyszczalni ścieków Zakładu Gospodarki Komunalnej, tylko jeden egzemplarz drzewa gatunku daglezja zielona zachował żywotność i jego obwód mierzony na wysokości 100 cm jest zgodny z wymogami decyzji (tj. 10 cm). Parametry wymiarowe pozostałych drzew na działce nie spełniają wymogów zawartych w decyzji z 16 sierpnia 2016 roku, dodatkowo na tej działce wprowadzono drzewa gatunku klon jesionolistny. Jak ustalono, główną przyczyną uszkodzeń drzew i utraty przez nie żywotności jest działalność zwierzyny (zgryzanie, spałowanie), która poprzez brak ogrodzenia ma swobodny dostęp do tego terenu. Na działce nr [...] obręb [...] miasta Ś. przy ul. [...] nasadzenia wykonano wzdłuż ogrodzenia, drzewka narażone oddziaływanie wiatrów. Jako główną przyczynę zamierania drzewek wskazano brak wody (susza, obniżenie poziomu wód gruntowych). Skład gatunkowy zgodny z decyzją. Wymiary obwodu drzew w przypadku gatunku głóg jednoszyjkowy jest niegodny z warunkami decyzji. Na działce nr [...] obręb J. gmina Ś. teren, na który wprowadzono nasadzenia jest suchy, zachwaszczony, nieogrodzony w bezpośrednim sąsiedztwie drzewostanu leśnego. Ustalono, że główną przyczyną utraty żywotności nasadzeń jest żerowanie i bytowanie zwierzyny płowej oraz brak wody. Skład gatunkowy jest prawidłowy. Parametry obwodów nie zostały zachowane, w przypadku kasztanowca białego 6 szt. posiadało prawidłowy obwód pnia zakresie obwodu mierzony na wysokości 100 cm, pozostałe drzewa nie spełniają wymogów decyzji, mierzonego na wysokości 100 cm. Z kolei na działce m [...] obręb Z. gmina Ś. nasadzenia wykonane zostały na terenie otwartym, nieosłoniętym przez co narażone są na oddziaływanie silnych wiatrów, jest to teren porolny, porośnięty trawą. Jako główną przyczynę utraty żywotności wskazano oddziaływanie wiatrów oraz bytowanie i żerowanie zwierzyny płowej na terenie nieogrodzonym. Skład gatunkowy jest prawidłowy, jednak parametry obwodów pni na wysokości 100 cm są niezgodne z warunkami decyzji. Na działce dodatkowo wprowadzono drzewa gatunku jarząb pospolity. Podsumowując powyższe ustalenia organ I instancji w tabeli na stronie 6 uzasadnienia decyzji umieścił te drzewa, które zachowały żywotność i są zgodne z warunkami decyzji zezwalającej (min. 10 cm w obwodzie na wys. 100 cm), a mianowicie: daglezja zielona - 1 szt. (działka nr [...] obręb [...] miasto Ś.); śliwa wiśniowa - 39 szt. (działka nr [...] obręb [...] miasto Ś.), kasztanowiec biały – 6 szt. (działka nr [...] obręb J. gmina Ś.); daglezja zielona- 2 szt. (działka nr [...] obręb Z. gmina Ś.), tj. łącznie 48 sztuk. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu podlega umorzeniu. Z kolei zgodnie z art. 84 ust. 8 ustawy w powiązaniu z art. 90 ustawy, decyzję w tej sprawie wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Mając powyższe na uwadze Starosta Lubiński umorzył opłatę w części dotyczącej 48 sztuk drzew, które zachowały żywotność i spełniły loyteria wymienione w decyzji Starosty Lubińskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r., znak; RO.613.118.2016. Pozostałe drzewa nie spełniały warunków określonych w decyzji co do obwodu pnia jak również gatunku. Wyjaśniono następnie, że przeliczenie opłaty w trybie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, wobec niewykonania obowiązku nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa, jest formą sankcji za brak ekwiwalentnego zastąpienia unicestwionego elementu przyrody, jakim jest drzewo. Wskazano, że opłatę przeliczono w następujący sposób: 616 sztuk drzew do nasadzenia - 3.817.763,94 zł; 48 sztuk drzew, które zachowały żywotność i są zgodne parametrami wymaganych obwodów pni oraz gatunkiem z wydanym zezwoleniem = 297.488,16 zł (kwota podlegająca umorzeniu); zaś pozostałe 568 sztuk drzew = 3.520.275,78 zł (wysokość wyliczonej opłaty należnej dotyczy drzew które posiadały obwód pnia niższy niż 10 cm mierzony na wysokości 100 cm oraz były niezgodne co do wymaganego decyzją gatunku). Organ przywołał następnie treść art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i podniósł, że w przedmiotowej sprawie Gmina Ś. nie wykonała obowiązku postanowień decyzji RO.613.118.2016 z 16 sierpnia 2016 roku. Ponadto analiza materiału dowodowego wskazuje, że posadzone drzewa nie były wprowadzone zgodnie ze sztuką ogrodniczą, nie dokonano ich pielęgnacji oraz ich nie podlewano po posadzeniu. W myśl zapisów decyzji nowe drzewa powinny być posadzone zgodnie ze sztuką ogrodniczą oraz poddane stałej pielęgnacji po posadzeniu; sadzonki winny być szkółkowane, zdrowe i dobrej jakości, z prawidłowo uformowanym pniem i koroną, o dobrze wykształconym systemie korzeniowym. Ponadto powinny mieć wymagane decyzją zezwalającą na usunięcie drzew minimalne obwody pni. Jak dodał organ, obydwie sporządzone w toku postępowania dokumentacje dendrologiczne są zgodne w zakresie gatunków drzew oraz ich żywotności. Ponadto w obydwu opracowaniach stwierdzono, że drzewa posadzono na otwartym terenie, przez co narażone zostały na silne wiatry oraz działalność zwierzyny. Końcowo organ wskazał, iż zrealizował wobec strony obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, do którego nie wniósł uwag ani wyjaśnień.