Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. I SA/Wa 2079/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1 -319/2020/MSte Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji (Minister/organ) po przeprowadzeniu postępowania na wniosek G. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN-IV.GG.VIL7211-93/91/AW dotyczącej nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - IV Wydział Ksiąg Wieczystych, umorzył postępowanie w sprawie.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN-IV.GG.VII.7211- 93/91/AW, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Dąbrowice własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Dąbrowicach przy ul. Sienkiewicza 4, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1370/1, uregulowanej w KW Nr LD1Y/00019822/7, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Łęczycy - IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN-IV.GG.VII.7211-93/91/A W, wystąpił G. S., wskazując we wniosku że wraz z rodzeństwem są posiadaczami samoistnymi nieruchomości położonej w [...]. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 1961 r. poprzednicy prawni wnioskodawcy nabyli prawo własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ze szkicu naniesionego na opisie nieruchomości z dnia 7 listopada 1959 r. wynika, że w granicach obecnie posiadanej nieruchomości przez wnioskodawcę znajdowały się dwie działki oznaczone nr 4 i nr 5. Na przestrzeni kolejnych lat nieruchomość będąca w posiadaniu spadkobierców K. i K.1 S. swoje oznaczenie geodezyjne. W 1983 r. nieruchomości nadano dwa numery ewidencyjne: działka nr [...] stała się działką nr [...] (budynek mieszkalny i przylegająca do niego część niezabudowana), która następnie została podzielona na działki nr [...]. Działka nr [...]1 została oznaczona jako własność Skarbu Państwa w dzierżawie wieczystej K. i K.1 S., natomiast działka nr [...]2 oznaczona została jako pozostająca w użytkowaniu spadkobierców K. S. W ocenie wnioskodawcy działka ewidencyjna nr nigdy nie była przedmiotem umowy sprzedaży własności czasowej, a zatem nie była objęta zakresem działania ustawy komunalizacyjnej i nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa, czy wcześniej Państwowego Funduszu Ziemi. Z tego powodu decyzja Wojewody Łódzkiego dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, bowiem określa inną nieruchomość w ujęciu ewidencyjnym, czego skutkiem jest rozciągnięcie praw właścicielskich Skarbu Państwa (następnie Gminy [...]) na własność prywatną. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r.. znak: GN- IV.GG.VIL7211-93/91/AW. W wyniku analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN- IV.GG.VIL7211-93/91/AW, została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu, a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99). Z powyższego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne (vide prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 506/12). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/08). Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do art. 61 a Kpa organ, do którego wniesiono żądanie odmawia wszczęcia postępowania w przypadku uznania, iż pochodzi ono od osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast w sytuacji zaistnienia w tym zakresie wątpliwości, organ przeprowadza czynności wyjaśniające, które zobowiązują go do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Dopiero przeprowadzenie postępowania wykazało, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN- IV.GG.VII.7211 -93/91/AW. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że na mocy umowy z dnia 20 kwietnia 1961 r. Skarb Państwa sprzedał na rzecz K. i K.1 S. (spadkobierców wnioskodawcy) prawo własności czasowej do nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Jednakże z treści decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN-IV.GG.Vn.7211-93/91/A W, wynika, że dla działki nr [...]1 prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. W znajdującym się w aktach sprawy zakończonej ww. decyzją piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 11 października 2012 r., znak: 6825.08.2012, wskazano, że przedmiotem komunalizacji jest działka nr [...]1 położona w [...] przy ul. [...], a dokumentem nabycia przez Skarb Państwa jest postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia 17 lutego 1960 r., sygn. akt 99/60. Natomiast zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia 13 listopada 1991 r, w księdze wieczystej KW Nr [...] - Skarb Państwa wpisany jest jako właściciel nieruchomości położonej we wsi [...], a K. i K.1 S. wpisani są jako użytkownicy wieczyści powyższej nieruchomości. Aktualnie w księdze wieczystej KW Nr [...] jako właściciel nieruchomości nią objętej ujawniona jest Gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN-rV.GG.VII.7211-93/91/A W, a jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości wskazany jest m.in. wnioskodawca. Zdaniem organu, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją. Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie wykazał, że posiada tytuł własności do objętej przedmiotową decyzją Wojewody Łódzkiego nieruchomości. To wnioskodawca powinien - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - już się takim tytułem prawnym do objętej tą decyzją nieruchomości legitymować - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1851/19. W ocenie Ministra powyższe oznacza, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2013 r., znak: GN- IV.GG.VII.7211-93/91/AW. Minister zaznaczył, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie jest możliwe rozstrzyganie sporów o własność. Takie spory mogą być rozstrzygane jedynie przed sądem powszechnym. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, jeżeli organ podejmie czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 Kpa.