Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Lu 229/20

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej o mocy cieplnej 2.42 MW i mocy elektrycznej 2.36 MW zlokalizowanej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. T. , wraz z rurociągiem biogazowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], oraz modułami kogeneracyjnymi na działce nr ewid.[...] w m. T. , przyłączem wodociągowym zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], w m. Ż., gm. T., na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], w m. T. oraz przyłączem energetycznym SN 15KV, zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...], [...] w miejscowości T.. Decyzją z dnia [...] r. Starosta przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Podczas czynność kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ustalono, że na terenie wskazanym w pozwoleniu nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Według zapisów w dzienniku budowy rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu [...] r. (wyznaczenie geodezyjne obiektu), zatem po upływie 3 lat od dnia. w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wprawdzie w dniu [...] r. PINB w B. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, nie oznacza to jednak, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Organ wskazał, że stosownie do art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W ocenie organu zagospodarowanie oraz uzbrojenie terenu budowy powinno być wykonane w taki sposób, aby możliwe było prowadzenie robót budowlanych. Prace przygotowawcze na budowie określone w przepisach ustawy Prawo budowlane obejmują między innymi niwelację terenu, czyli usunięcie poza teren budowy warstwy roślinnej tzw. humusu. Teren budowy musi być wyrównany zgodnie z założeniami projektu robót ziemnych. Konieczne jest również wykonanie ogrodzenia innych zabezpieczeń terenu budowy wraz z oznakowaniem tablicami informacyjnymi i ostrzegawczymi oraz tablicą informacyjną, o której mowa w art. 42 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy. Na terenie budowy konieczne jest wykonanie zaplecza socjalnego dla pracowników oraz kadry kierowniczej, jak również doprowadzenie niezbędnych mediów takich jak woda i prąd. Samo ustawienie zaplecza techniczno- socjalnego i to na krótki okres czasu, bez spełnienia pozostałych warunków wynikających z przepisów nie świadczy o tym, że teren budowy został zagospodarowany w stopniu bezpośrednio umożliwiającym rozpoczęcie robót budowlanych. Według organu przepisy prawa nie przewidują możliwości dokumentowania robót budowlanych w innej formie, niż dziennik budowy. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane w terminie trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji nie zostały rozpoczęte. W konsekwencji Starosta B. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kpa stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r. Po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa Wojewoda decyzję organu utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem szczególnym w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Powołany powyżej przepis przewiduje zatem wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Oznacza to, że decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan prawny w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Również w ocenie organu odwoławczego istotne znaczenie dla ich ustalenia ma dziennik budowy. Organ zgodził się, że ma on charakter dokumentu prywatnego, który jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie. Nie stoi tez na przeszkodzie w powoływaniu innych dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego sprawy. W jego ocenie fakt ten nie może być jednak odczytywany jako obowiązek do przeprowadzenia z urzędu wszelkich możliwych dowodów. Wynika to stąd, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego to właśnie dziennik budowy jest głównym i zasadniczym dowodem. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 963) dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje właśnie poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia. Dopiero poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy można podważyć domniemanie prawdziwości zawartych w nim danych, np. w sytuacji gdy nie jest on prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz powołanym rozporządzeniu. Taka też konkluzja płynie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. (II OSK 260/12). Z dziennika budowy złożonego do akt sprawy wraz z protokołem kontroli dokonanej przez pracowników PINB B. w dniu [...] r. wynika, że posiadał swój numer, wskazany był kierownik robót budowlanych, natomiast z przedłożonych wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności w zakresie przebiegu robót budowlanych. W przedłożonej kopii dziennika widniał wpis z dnia [...] r. o przejęciu obowiązków kierownika budowy, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Osoba, której powierzono kierownictwo potwierdziła własnoręcznym podpisem przyjęcie powierzonej funkcji, zgodnie z wymaganiami art. 45 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kolejny wpis z dnia [...] r. dotyczył wyznaczenia osi pod zagospodarowanie terenu budowy. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół kontroli, w którym nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Wskazano ponadto, że działki, na których mają być prowadzone roboty budowlane porośnięte są trawą, brak jest rozpoczęcia realizacji obiektów budowlanych, teren inwestycji nie jest ogrodzony, brak było również zaplecza budowy. Według wyjaśnień kierownika budowy roboty budowlane prowadzone były zgodnie z zapisami w dzienniku budowy oraz, że w 2016 roku wyznaczono osie pod zagospodarowanie terenu, zaś wytyczenia terenu dokonał geodeta. Zgodnie z częścią opisową projektu budowlanego przedmiotowego przedsięwzięcia zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego obejmował przygotowanie terenu (niwelacja, wymiana gruntu, wytyczenie obiektów, utwardzenie dojazdów); przygotowanie sieci wewnętrznej zasilania; kanalizacji technologicznej; wykonanie fundamentów zbiorników, wykonanie ścian zbiorników, montaż zbiorników stalowych; wykonanie ścian oraz silosów na kiszonkę oraz wykonanie robót wykończeniowych (izolacje, dylatacje technologiczne); wykonanie fundamentów oraz montaż kontenera CHP oraz budynku biurowego, montaż instalacji wewnętrznych, roboty wykończeniowe, wykonanie przyłączy do obiektów; wykonanie fundamentów dla wagi; utwardzenie dojazdów, wykonanie nawierzchni z kostki; wykonanie ogrodzeń oraz montaż oświetlenia placu. Zgodnie z zapisem w dzienniku budowy wyznaczenie osi pod zagospodarowanie terenu budowy nastąpiło w dacie [...] r. (str. 3 dziennika budowy). Wojewoda zaznaczył, że przepis art. 41 ust. 2 prawa budowlanego przewiduje zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457-458). Organ nie uznał zatem za rozpoczęcie budowy czynności prac przygotowawczych polegających na częściowej niwelacji terenu, utwardzeniu wjazdu na działkę, wykoszeniu zachwaszczenia oraz ustawieniu obiektu socjalno-technicznego, co podnosiła spółka. Tym bardziej, że nie zostały one wpisane do dziennika budowy, jak dowodziła spółka przez przeoczenie. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione dowody przez spółkę na ich wykonanie w postaci zdjęć i zeznań świadków tylko uprawdopodabniają jej wersję zdarzeń, lecz jej w sposób niewątpliwy nie dowodzą. Czynności, o których mowa w oświadczeniach nie zostały wpisane w dzienniku budowy, ani też na ich wykonanie inwestor poza oświadczeniami uczestników procesu budowlanego nie przedłożył dowodów (w postaci rachunków, faktur vat czy innych dokumentów potwierdzających ich dokonanie), które w sposób bezsporny pozwalałyby chociażby wskazać na odcinek czasu, w którym ustawiono na terenie budowy obiekt tymczasowy stanowiący zaplecze dla pracowników. Także zdjęcia załączone do akt sprawy przez inwestora nie wskazują momentu ich wytworzenia. Organ podkreślił, że ocena zgłoszonego przez stronę dowodu pod względem jego znaczenia dla sprawy należy do jego kompetencji. Dokonuje jej po analizie całokształtu materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego. W ocenie organu odwoławczego przedłożone zdjęcia oraz zeznania świadków wskazanych przez inwestora nie obaliły treści dziennika budowy, nie zostały bowiem poparte żadnymi dowodami. Organ za nieuzasadnione uznał również stanowisko, według którego przesłanki określone w art. 37 ust. 1 prawa budowalnego należało badać już przy wydawaniu decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na innego inwestora. W ocenie Wojewody decyzja ta nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem.). Nie jest natomiast istotne, czy decyzja ta zaczęła być wykonywana, czy też nie. Badanie tej kwestii jest niedopuszczalne z uwagi na ograniczony przez art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Kwestia czy pozwolenie na budowę wygasło (straciło ważność), tak samo jak pozwolenie na budowę, może dotyczyć interesu prawnego szerszej grupy podmiotów (co najmniej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania). Nie można zatem takiej kwestii rozstrzygać w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, w którym krąg stron jest ograniczony do podmiotów, pomiędzy którymi dochodzi do przeniesienia pozwolenia na budowę.