Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 926/18

Drogi publiczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. O. ("skarżący", "strona") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") z [...] lutego 2018 r. znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 31. maja 2016 r., uzupełnionego pismem z 15. czerwca 2016 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...], zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia GDDKiA, wydał decyzję z [...] lipca 2016 r., znak: [...], którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy GDDKiA decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r.

W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na decyzję GDDKiA z [...] października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/16, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ dokonał wszystkich czynności, które są wymagane w sprawach dotyczących wniosków o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, mianowicie sprawdził status drogi krajowej nr [...] i wskazał wynikające z tego obowiązki zarządcy drogi, sprawdził, czy jest możliwe, aby nieruchomość skarżącego uzyskała dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie na innej nieruchomości służebności drogi koniecznej, a po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi pouczył skarżącego jak należy do tego doprowadzić, następnie wskazał na obowiązek organu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego jako wartość pierwszorzędną, a w końcu wyjaśnił, ze decyzja podejmowana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) ma charakter uznaniowy, co przesądza o prawidłowości odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. W ocenie sądu rozumowanie organu nie było jednak przekonujące i wystarczające dla stwierdzenia bezzasadności skargi. WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zasada prawdy obiektywnej będąca również zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), a w pewnym zakresie także w art. 77 k.p.a., nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. WSA zwrócił uwagę, iż art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: "u.d.p.") wyraźnie wskazał, że podstawą odmowy mogą być "wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) odnoszą się przede wszystkim do odstępów między węzłami i skrzyżowaniami. WSA przyznał, iż w § 9 pkt 4 przywołanego rozporządzenia podkreśla się znaczenie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zastrzeżenie, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę oraz częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Sąd przyznał rację organowi, wskazując, że przy literalnej i systemowej (w tym systematycznej) wykładni przepisów można przyjąć, że zarządca drogi publicznej może ograniczyć się do zadeklarowania konieczności troski o bezpieczeństwo ruchu oraz powołania się na ocenną kategorię i wytyczną powinność ograniczania liczby i częstość zjazdów z drogi publicznej. W ocenie sądu przedstawione zasady stosowania przepisów o drogach publicznych zastosowane do rozpatrywanej sprawy nie prowadzą jednak do jednoznacznego wniosku o zasadności zaskarżonej decyzji, stąd konieczność przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji z [...] października 2016 r. nie przedstawiono charakterystyki tego odcinka drogi, na którym miałby być zlokalizowany przedmiotowy zjazd i nie jest przez to wystarczająca analiza ruchu na drodze krajowej nr [...] ([...]), powoływana dla potrzeb oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu wywoływanych przez wnioskowany zjazd i inne zjazdy indywidualne z tej drogi. W szczególności organ nie wskazał jaką długość mają proste fragmenty [...] w bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu i czy występują zakręty (i o jakim kącie), które ograniczałyby widoczność kierowców na drodze, a także kierowców korzystających ze zjazdu i w końcu, w jakim kontekście należy ocenić wskazane w decyzji wydanej w pierwszej instancji stwierdzenie, że cyt.: "średnioroczne dobowe natężenie na tym odcinku drogi krajowej wg. Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. wynosiło 3.274 poj./dobę, a natężenie miarodajne 295 P/h". Ponadto sąd wskazał, iż w uzasadnieniach decyzji GDDKiA nie ustalono czy w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego zjazdu znajdują się skrzyżowania z innymi drogami, choćby z drogami lokalnymi lub drogami dojazdowymi. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie odniósł się również do okoliczności powoływanych przez skarżącego, mianowicie czy w bezpośredniej odległości od wnioskowanego zjazdu znajduje się stacja benzynowa lub punkty handlowe mogące powodować dodatkowy ruch pojazdów wjeżdżających do i wyjeżdżających z takich miejsc. Sąd wskazał, iż nie wyjaśniono, w jakiej odległości znajduje się przystanek komunikacji autobusowej, po której stronie drogi on się znajduje, czy może mieć wpływ na korzystanie ze zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] na pobliskie nieruchomości, a także czy w związku występowaniem tych miejsc handlowych lub przystanków komunikacji autobusowej maksymalna prędkość przejazdu na omawianym odcinku została ograniczona. W ocenie sądu organ nie odniósł się do sugestii skarżącego, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] istnieją już inne zjazdy indywidualne, bowiem istotne jest to, że liczba istniejących zjazdów i miejsce ich lokalizacji są okolicznościami istotnymi dla oceny poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ww. drodze krajowej. Sąd wskazał przy tym, iż istniejące zjazdy mogą też okazać się podstawą argumentu organu za odmową udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, zaznaczając przy tym, że na działkach równoległych do działki skarżącego zlokalizowane są zjazdy indywidualne i korzystanie z nich byłoby efektywniejsze niż dojazd do wspomnianej drogi gminnej nr [...] usytuowanej na działce nr [...].