Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 759/18

Referenda

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum oddala skargę.

Uzasadnienie

Rada Miejska w Z. w dniu [...] roku podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum. Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, w skrócie: "u.s.g.") w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 400 z późn. zm.). W § 2 uchwały wskazano treść trzech pytań referendalnych, w tym pytanie pierwsze o treści: "Czy jesteś za lokalizacją na terenie Z. kopalni rud [...] i [...]?" oraz określono wzór karty do głosowania i nakładki na ta kartę w alfabecie Braillea (§ 3 i 4 wraz z załącznikiem Nr 1 i 2 do uchwały), a także podano kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego (§ 5 wraz z załącznikiem Nr 3 do uchwały). Nadto, w § 7 uchwały uchylono uchwalę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenie referendum, a w jej § 8 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy .

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w jej § 1-5 i załącznikach o numerach 1-3, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 65 ustawy o referendum lokalnym i art. 23 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.g.g.") oraz z art. 4 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że zakwestionowana w części uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 maja 2018 r. Natomiast w dniu 8 czerwca 2018 r. pełnomocnik Gminy Z. złożył w Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wniosek o umorzenie postępowania nadzorczego podnosząc, że uchwała została przesłana do Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego w dniu 4 maja 2018 r., zatem 30 dniowy termin do stwierdzenia jej nieważności i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu 3 czerwca 2018 r. Zdaniem organu nadzoru, wniosek w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem termin doręczenia uchwały dla celów "nadzorczych" rozpoczął się w dniu 10 maja 2018 r. i upłynął z dniem 9 czerwca 2018 r. (sobota). Z treści art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że dla ustalenia ostatecznego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały znaczenie ma data otrzymania uchwały, przedłożonej organowi nadzoru, w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g., a nie w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, dalej w skrócie: "u.o.a.n."). Wobec tego złożony wniosek nie jest zasadny. W dalszej kolejności organ nadzoru zacytował art. 9 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, który stanowi o sposobie przeprowadzenia głosowania nad uchwałą w sprawie referendum, natomiast ust. 2 tego artykułu statuuje obligatoryjny katalog elementów, jakie należy zawrzeć w uchwale. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym referendum można przeprowadzić między innymi w spawach dotyczących wspólnoty, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki oraz w innych istotnych sprawach społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę w wspólnotę. Jednocześnie referendum lokalne nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, ale też nie może być tak zorganizowane, aby jego wynik nie byłby do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną obowiązkową procedurę (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2467/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy referendum ma charakter wiążący, czy też opiniodawczy lub konsultacyjny. Przepis 65 ustawy o referendum lokalnym nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Natomiast ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z art. 51 i art. 60 u.p.z.p., taką decyzję wydaje co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dla "zlokalizowania" kopalni na terenie gminy konieczne jest więc dokonanie stosownej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzedzonej (w razie potrzeby) zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura planistyczna jest złożona i sformalizowana, stąd też przewiduje między innymi konieczność zasięgania opinii i dokonywania uzgodnień z innymi organami, według ściśle określonych kryteriów. Za sporządzenie projektów studium uwarunkowań i planu miejscowego odpowiada wójt (art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). On również jest organem właściwym do przeprowadzenia całej procedury planistycznej. Kompetencje rady gminy ograniczone zostały właściwie do uchwalenia studium uwarunkowań i planu miejscowego (i ich zmian). Zapewnia się również udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać uwagi, które muszą być przez, organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Wójt jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 4, 9, 11, 12 i art. 18 u.p.z.p.). W wyjaśnieniach złożonych przez Gminę Z. w toku postępowania nadzorczego podkreślono opiniodawczy charakter zaplanowanego referendum, wskazując na możliwość jego przeprowadzenia potwierdzoną w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02. W tym wyroku Trybunał oceniając zgodność z ustawą zasadniczą przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podkreślał, że "mieszkańcy mają prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wyłączonych z mocy Konstytucji - niezależnie, czy sprawy te są zadaniami organów lokalnych, czy też nie", dodając, że ze współistnienia zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i art. 170 Konstytucji RP wynika prawo mieszkańców nie tylko do wypowiadania się decydującego, ale także "prawo współdecydowania jak i wreszcie - co najmniej prawo wpływania kształtującego". Innymi słowy, zdaniem Trybunału, w grę wchodzi zarówno wypowiadanie się społeczności lokalnej w drodze referendum wiążącego, jak i opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obligują pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Tak więc, jak podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny - także i referendum opiniodawcze, czy konsultacyjne wpływać winno kształtująco na załatwienie sprawy i winno być prawnie - doniosłe w rozumieniu art. 170 Konstytucji RP tym bardziej, że wynik ważnego referendum jest podawany do wiadomości publicznej, co podnosi walor przejrzystości podejmowanych następnie decyzji politycznych. Jednakże w tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w zakresie dotyczącym zadań publicznych zastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów mieszkańcy mają prawo wypowiadania się tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw |...] mogą stanowić materię referendum, zaś wynik takiego referendum może oddziaływać kształtująco w istniejącym porządku konstytucyjnym - na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej także danej wspólnoty samorządowej.". W opinii organu nadzoru, w przypadku referendum opiniodawczego jego przeprowadzenie będzie więc dopuszczalne wówczas, gdy organy gminy będą mogły (choć nie będą musiały) uwzględnić głos mieszkańców w działaniach podejmowanych w sprawie będącej przedmiotem tego referendum - nie zależnie od tego, jakie stanowisko mieszkańcy w tym referendum zajmą. Zatem dopuszczalne będzie wówczas, gdy uwzględnienie opinii mieszkańców nie będzie oznaczało podjęcia działań sprzecznych z przepisami prawa (zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających procedurę postępowania). Dlatego referendum, niezależnie od swego charakteru, nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, gdyż jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. Co więcej, rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczenie więc pytania referendalnego odnoszącego się do założeń planistycznych (w tym przypadku możliwości prowadzenia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w procesie tworzenia studium oraz miejscowego planu w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 344/14, CBOS). Nie można uznać, że wystarczającą podstawą dla przeprowadzenia referendum w sprawie przeznaczenia i zagospodarowania terenu w planie miejscowym są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym. W kontekście tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego podkreślić należy, że w procedurze uchwalania studium i planu miejscowego bierze udział szereg organów tak samorządowych, jak i administracji rządowej - po to, aby w aktach pozostały uwzględnione zadania z ich punktu widzenia istotne. Oznacza to, że w razie uwzględnienia wyniku referendum organy gminy mogłyby być zmuszone zmienić ustalenia uchwalonego studium, jak i planów miejscowych, niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1709/16, CBOS). Z tego powodu "lokalizacja" kopalni na danym terenie poprzedzona musi zostać uzyskaniem przez przedsiębiorcę stosownych koncesji, o których mowa w przepisach p.g.g. Koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin oraz na wydobywanie kopalin ze złóż, w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.g., udzielane są co do zasady przez ministra właściwego do spraw środowiska. Spawy te pozostają więc poza zakresem władztwa jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowią sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym. Przepisy p.g.g. przewidują jedynie udział wójta w toku procedury przyznawania koncesji. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g. udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin wymaga opinii organu wykonawczego gminy. Natomiast wydanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż i wydanie decyzji inwestycyjnej dla rozpoczęcia wydobycia wymaga uzgodnienia przez ten organ, zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.g. Procedura ta jest ściśle powiązana z już obowiązującymi na terenie gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku w studium uwarunkowań oraz w odrębnych przepisach. Przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego kryteria należy przy tym stosować w sposób ścisły. Biorąc pod uwagę wspomniany na wstępie art. 65 ustawy o referendum lokalnym przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji kopalni uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy uzgadnianiu udzielania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Tak zwana "opinia" mieszkańców wyrażona w ramach referendum z założenia byłaby więc niemożliwa do uwzględnienia w działaniach Prezydenta Miasta Z. , który nie mógłby odmówić uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g., wyłącznie ze względu na negatywną opinię mieszkańców. W ocenie organu nadzoru, możliwość bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców w drodze referendum lokalnego nie może prowadzić do zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna. We wskazanym wyżej pierwszym pytaniu, pod rozstrzygnięcie w drodze referendum poddano kategorię spraw, które należą do wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta Z. . Wynik referendum w żaden sposób nie może zwolnić tego organu wykonawczego od podjęcia wskazanych wyżej działań w zgodzie z obowiązującym prawem. O ile, realizacja wyniku referendum w zakresie spraw określonych w pytaniach 2 i 3 referendum (dofinansowanie z budżetu gminy Z. zabiegów zapłodnienia pozaustrojowego (in vitro) oraz wprowadzenie bezpłatnego publicznego autobusowego transportu zbiorowego na terenie gminy) mieści się w kompetencjach władz Gminy Z. (zależna jest od jej decyzji), to w przypadku lokalizacji kopalni działania organów gminy są uwarunkowane określonymi w przepisach ustawowych procedurami i warunkami. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to m.in. nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2005 r. sygn. WK 22/04). Rada Miasta, ani tym bardziej społeczność lokalna nie mogą zastępować władzy wykonawczej w realizacji przyznanych ustawowo uprawnień i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy została tej władzy powierzona. Społeczność lokalna nie jest bowiem legitymowana do wyrażania swojej woli w kwestii realizacji przez Prezydenta Miasta Z. , jako organu wykonawczego, przysługujących mu kompetencji. Prawo dla tego rodzaju spraw związanych z "lokalizacją" kopalni, przewiduje procedurę wskazaną w przywołanych wyżej przepisach ustaw, tj. u.p.z.p. i p.g.g. Analizując legalność przedmiotowej uchwały odnieść należy się również do art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z tym przepisem w uchwale o przeprowadzeniu referendum określić należy m.in. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru. Oczywistym jest, że pytania referendum sformułowane muszą zostać w sposób jasny i precyzyjny, tak by nie wprowadzać potencjalnych uczestników referendum w błąd, co do rzeczywistych jego skutków. Przepisy u.p.z.p. nie posługują się pojęciem "kopalni", "zakładu górniczego", "obiektu budowlanego zakładu górniczego", czy "obszaru górniczego". I tak, obiektem budowlanym zakładu górniczego jest znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego, będący obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, w skrócie: "u.p.b."), służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny, przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, albo podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, albo podziemnego składowania odpadów, albo podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 4 p.g.g.). Obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji (art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g.). Natomiast zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.g. jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny i przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN "kopalnia", to "zakład górniczy zajmujący się wydobywaniem z ziemi kopalin". Wynikiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2303/17 i przywołane w nim wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 825/14 i 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2988/13, CBOS). W przekonaniu organu nadzoru mieszkańcy Z. wypowiadając się co do "lokalizacji kopalni" mogą w różny sposób rozumieć treść tego pytania i w związku z tym oczekiwać różnych działań związanych z wynikiem referendum, w szczególności biorąc pod uwagę różnice pomiędzy "zakładem górniczym" a "obszarem górniczym". Powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Zakwestionowanie legalności § 2 pkt 1 uchwały (zawierającego pierwsze z trzech pytań referendalnych) ma bezpośredni wpływ na treść wzoru karty do głosowania (załącznik Nr 1) oraz wzoru nakładki na te kartę w alfabecie Breila (załącznik Nr 2) konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności również wskazanych jej załączników. To z kolei, czyni bezprzedmiotowymi zapisy § 1, § 2 pkt 2 i 3, oraz § 1 - 5 i załącznika Nr 3 do uchwały. Organ nadzoru uznaje za konieczne pozostawienie w obrocie prawnym § 7 uchwały, który dotyczy uchylenia podjętej w dniu [...] roku uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum. Jako że nieważność postanowień uchwały stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym następuje ex tunc, stwierdzenie nieważności również § 7 uchwały skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały obarczonej tymi samymi wadami prawnymi, co kwestionowana przez organ nadzoru uchwała. Naturalną konsekwencją niekwestionowania przez organ nadzoru § 7 uchwały jest również pozostawienie w obrocie prawnym § 6 uchwały, mającego charakter proceduralny, tj. dotyczącego jej wykonania.