Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wr 816/17

Oświata

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu Jaworskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2017 r. nr NK-N.4131.174.2.2017.NB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenie sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych na terenie powiatu oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 10 XI 2017 r. (nr NK.N.4131.174.2.2017.NB) Wojewoda Dolnośląski (dalej "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały nr XXXVII/169/17 Rady Powiatu w Jaworze (dalej "skarżąca") z 28 IX 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych terenie powiatu jaworskiego.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że problemowa uchwała została podjęta na podstawie art. 219, i związku z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60) - dalej jako "ustawa". Z powołanych przepisów wynika, że podejmując tego rodzaju uchwałę, analogicznie jak w przypadku uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół, organ stanowiący zobowiązany był uprzednio uchwalić projekt nowelizacji i uzyskać pozytywną opinię Dolnośląskiego Kuratora Oświaty odnośnie do jej treści, a następnie pojąć uchwałę w sprawie nowelizacji. Jak zaś wynika z ustalonego w toku postępowania nadzorczego stanu faktycznego, Przewodniczący Rady Powiatu w Jaworze dwukrotnie wystąpił do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o zaopiniowanie uchwały dotyczącej projektu (uchwała nr XXXIV/154/17 z dnia 29 VI 2017 r.), jednak Kurator odmówił jego zaopiniowania. Mimo to, skarżąca w sposób nieuprawniony uznała projekt uchwały za pozytywnie zaopiniowany i podjęła ostatecznie uchwałę w sprawie nowelizacji (uchwała nr XXXVII/169/17 z dnia 28 IX 2017 r.). W ocenie organu nadzoru w takich okolicznościach faktycznych należało uznać, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 217 ust. 1 i 2 w zw. z art. 219 ustawy, tak więc konieczne było stwierdzenie jej nieważności.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 217 ust. 1 i 2 w zw. z art. 219 ustawy i wniosła o jego uchylenie i zasądzenia od organu nadzoru kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że dołożyła wszelkich aktów staranności celem uzyskania wymaganej prawem opinii. Ze względu na stwierdzoną omyłkę pisarską we wcześniejszej uchwale w sprawie w sprawie dostosowania sieci szkół (uchwała nr XXXI/141/17 z dnia 30 III 2017 r.) polegającą na błędnym włączeniu Gimnazjum Nr 3 do Szkoły Podstawowej Nr 2 i Gimnazjum Nr 4 do Szkoły Podstawowej Nr 3 w Specjalnym Ośrodku Szkolno — Wychowawczym w Jaworze, zaszła konieczność dokonania sprostowania polegającego na włączeniu Gimnazjum Nr 3 do Szkoły Podstawowej Nr 3 oraz Gimnazjum Nr 4 do Szkoły Podstawowej Nr 2 w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w Jaworze. Skarżąca podniosła, że mając świadomość konieczności zachowania dwuetapowego trybu podjęcia uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół, podjęła najpierw uchwałę dotyczącą projektu (uchwała nr XXXIV/154/17 z dnia 29 VI 2017 r.), którą przedłożono do zaopiniowania. Dolnośląski Kurator Oświaty (pismem nr WRE.540.202.2017 z dnia 26 VII 2017 r.) poinformował jednak o braku podstawy prawnej do wydania wnioskowanej opinii pouczając skarżącą, że powinna w pierwszym etapie przyjąć uchwałę w sprawie projektu nowelizacji, a nie - jak to uczyniła - uchwałę zmieniającą projekt uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół. Tym samym odmówił zaopiniowania uchwały. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchwała nr XXXIV/154/17 z dnia 29 VI 2017 r. dotycząca projektu powinna zostać zaopiniowana, gdyż podjęto ją zgodnie z przepisami prawa i stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym nr NK-N.4131.131.5.2017.RJ1 z 25 V 2017 r. (Dz.U. Woj.Doln. poz. 2597). Skarżąca zaznaczyła, że kurator oświaty zobowiązany jest zaopiniować przedłożoną mu uchwałę w terminie 21 dni od dnia jej otrzymania. Opisana w art. 215 ustawy procedura wydania opinii przez kuratora oświaty nie przewiduje możliwości jej niewydania czy uznaniowego podejścia do przedłożonych do zaopiniowania uchwał. Przepis art. 215 ust. 3 ustawy wymaga, aby opinia ta zawierała ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale i ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Ponieważ pismo Dolnośląskiego Kuratora Oświaty nie proponowało - stosownie do art. 215 ust. 3 ustawy - zmian, które należy uwzględnić w uchwale, przyjąć należało, że Kurator nie wnosi uwag do kwestii zgodności z prawem planowanych przez skarżącą rozwiązań dotyczących sieci szkół oraz realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Zatem brak przedmiotowych uwag oznaczał pozytywną opinię, co stanowiło przesłankę do podjęcia - zakwestionowanej przez organ nadzoru - uchwały Nr XXXVII/169/17 z dnia 28 IX 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół. W ocenie skarżącej kurator oświaty nie jest organem nadzoru prawnego i nie powinien wypowiadać się co do formalnoprawnej poprawności przedłożonej mu do zaopiniowania uchwały ale jest organem nadzoru pedagogicznego i swoje uwagi powinien ograniczyć do kwestii oświatowych. Jeśli zaś w tym zakresie nie wniósł uwag, to uprawnione było przyjęcie, że uchwała została zaopiniowana pozytywnie. W konsekwencji uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 217 ust. 1 i 2 w zw. z art. 219 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Interwencja nadzorcza w działalność jednostki samorządu powiatowego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały jest uprawniona w przypadku ustalenia, że uchwała narusza prawo (jest sprzeczna z prawem) w stopniu "istotnym" (zob. art. 79 ust. 1 i a contrario ust. 4 ustawy z 5 VI 1997 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1868, ze zm.).

Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 IX 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), co oczywiście nie oznacza, że wskazanymi tam przesłankami nie można się posiłkować przy ocenie "istotności" naruszenia. "Istotność" naruszenia prawa, jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, należy przede wszystkim postrzegać przez pryzmat zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i skorelowanej z nią zasady proporcjonalności nadzoru. "Istotność" naruszenia prawa stanowi niewątpliwe przesłankę swoistą, wypracowaną dla potrzeb instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym, tak też głównie w regulacji z zakresu samorządu terytorialnego należy poszukiwać kryterium oceny "istotności" naruszenia. Kwalifikator "istotności" naruszenia prawa służyć ma przede wszystkim wyważeniu proporcji pomiędzy znaczącymi skądinąd skutkami interwencji nadzorczej a stopniem, w jakim in concreto uchybiono zasadzie praworządności, którą nadzór ma chronić.

Tak rozumiana kompetencja nadzorcza stanowi z kolei kryterium oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonywanej na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeżeli bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nastąpiło w okolicznościach wskazujących na istotne naruszenie przepisów prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za legalne.

W niniejszej sprawie stosowane przez skarżącą przepisy z art. 217 ust. 1 i 2 w zw. z art. 219 ustawy nie budzą interpretacyjnych wątpliwości w zakresie zagadnień istotnych w sprawie.

Jak wynika z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, rada powiatu po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, w terminie do dnia 31 marca 2017 r., podejmuje uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. (ust. 1). Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnił w uchwale, o której mowa w ust. 1, zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, przyjmuje się, że uchwała uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty (ust. 2).

Powyższe reguły, na mocy art. 219 ustawy, stosuje się odpowiednio w przypadku dokonywania zmiany uchwały.

"Odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. uchwała SN z 6 XII 2000 r., III CZP 41/00, OSNC 2001/4/7). Istotne jest przy tym, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Przy odmiennym założeniu posłużenie się odesłaniem do innego przepisu, odpowiednio stosowanego, traciłoby rację bytu, gdyż osłabiałoby wymóg ścisłego i jasnego określenia granic obowiązywania normy prawnej, jako wzorca powinnego zachowania się jej adresata (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65). Należy zatem w pierwszej kolejności dążyć do zastosowania normy odesłania wprost. Dopiero w przypadku braku możliwości zastosowania takiego zabiegu dopuszczalne jest zastosowanie normy odesłania z pewnymi koniecznymi modyfikacjami. Gdy i to nie jest możliwe, w ostatniej kolejności, dopuszcza się pominięcie normy odesłania, a więc odmowę jej stosowania w ogóle.

Nie ma jakichkolwiek racji natury systemowej lub teleologicznej pozwalających uznać, że kontrolowana przez organ nadzoru nowelizacja uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół na podstawie art. 217 ust. 1 i 2 w zw. z art. 219 ustawy, zmieniająca dotychczasowy kształt sieci, nie musi spełniać wymogu uprzedniego zaopiniowana przez kuratora oświaty. Taka opinia musi zostać wydana, co więcej musi być ona pozytywna. Wbrew literalnej formule jest to więc uprawnienie bliższe uzgodnieniowej formie współdziałania, bowiem pozwala organowi nadzoru pedagogicznego władczo współkształtować treść projektu uchwały poprzez wskazanie w opinii zmian, które należy uwzględnić (art. 215 ust. 4 w zw. z art. 217 ust. 2 ustawy).

Skarżąca tego wszystkiego nie kwestionuje, natomiast wskazuje, że w okolicznościach sprawy usprawiedliwione było przyjęcie, że taka pozytywna opinia została wydana, bowiem Kurator nie zaproponował żadnych zmian w zakresie merytorycznych postanowień uchwały.

Taki wniosek jest nieuprawniony z trzech powodów. Po pierwsze, trudno uznać, że organ współdziałający coś zaopiniował w sytuacji, gdy ten wyraźnie w swoim piśmie wyartykułował, że "(...) Brak jest podstawy do wydania wnioskowanej opinii (...)". Po drugie, wprawdzie kurator związany jest ustawowym terminem wydania opinii (ma na to 21 dni), jednak jego upływ nie rodzi charakterystycznego dla stosunku nadzoru nad samorządem terytorialnym skutku prawnego w postaci zaakceptowania rozstrzygnięcia w kształcie przedłożonym przez jednostkę samorządu. Rację ma więc skarżąca przyznając, że stosowana w omawianym przypadku procedura współdziałania stanowi lex specialis w stosunku do rozwiązań przyjętych w art. 77b ustawy. Płynie jednak stąd wniosek odmienny od wyciągniętego przez skarżącą. Po trzecie, opinia kuratora, o której mowa w art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, ma być wyraźna a nie dorozumiana. Opinii tej nie można więc domniemywać, a to w istocie uczyniła skarżąca i to w okolicznościach, które takich domniemań nawet nie usprawiedliwiały.

W konsekwencji prawidłowa jest konkluzja organu nadzoru stwierdzająca nieuzyskanie przez skarżącą wymaganej prawem pozytywnej opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Niezasięgnięcie w toku opracowywania uchwały stanowiska organu współdziałającego, kompetentnego do ingerencji w treść opracowywanej uchwały, stanowi bez wątpienia naruszenie prawa o charakterze istotnym, mogącym mieć wpływ na treść ostatecznie podjętej uchwały.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie było natomiast roztrząsanie kwestii, czy pierwszy etap procedury zmiany uchwały w sprawie sieci szkół z art. 217 w zw. z art. 219 ustawy powinien polegać na podjęciu uchwały w sprawie projektu nowelizacji (jak to sugerował Kurator powołując się na stanowisko organu nadzoru) czy też uchwały nowelizującej projekt uchwały w sprawie sieci szkół (jak to uczyniła skarżąca). Istotne jest, by uchwała podjęta na pierwszym etapie wyraźnie wskazywała zakres planowanych zmian, bowiem jej celem jest przeprowadzenie postępowania opiniodawczego z kuratorem oświaty oraz ze związkami zawodowymi (art. 215 i art. 216 ustawy). Sąd w niniejszym postępowaniu, dotyczącym legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może formułować ocen odnoszących się do postępowania Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w toku procedury związanej z przyjęciem unieważnionej uchwały. Jest jednak rzeczą oczywistą, że jeśli w ocenie skarżącej dopełniła ona wymaganych prawem aktów staranności, zaś organ nadzoru pedagogicznego nie wykonywał w sposób właściwy swych zadań, tudzież pozostawał w tym zakresie bezczynny, to w jednym jak i w drugim przypadku służą skarżącej środki ochrony procesowej. Nie było natomiast podstaw do samowolnego przyjęcia, że odmowa zaopiniowania przedłożonego organowi rozstrzygnięcia równoznaczna jest z opinią pozytywną.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/