Wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 1140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazania przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu funkcji przemieszczania wody I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Sygn.. akt II SA/Kr 1140/15

Uzasadnienie

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. jako podstawę prawna wskazując art. 138 § 2, art. 7, art. 61 § l, art. 77 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.) oraz art. 64a i art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., póz. 469), po rozpatrzeniu odwołania Pana M.P. od decyzji Starosty M. z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak: [...] , odmawiającej wydania decyzji częściowej w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (działka nr [...] , obręb [...] , Gmina G. ) funkcji przemieszczania wody oraz odmawiającej wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. likwidacji szkody, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania dokonano następujących czynności: pismem z dnia 17 września 2014 roku, Pan M.P. , działający przez Radcę Prawnego Pana M.R. wniósł o wydanie decyzji częściowej w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (działka nr [...] obręb [...] , Gmina G. ) funkcji przemieszczania wody oraz wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. likwidacji szkody. W uzasadnieniu wskazano, iż wybudowanie przepustu pod drogą biegnącą po działce [...] oddziałuje niekorzystnie na przylegające grunty. W dniu 6 listopada 2014 roku odbyły się oględziny terenu w okolicy przepustu pod drogą gminną, na cieku wodnym usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości Ż . W dniu 14 stycznia 2015 roku odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której dokonano przesłuchania świadków. Pani E.D. zeznała, że nie pamięta czy droga była remontowana. Pan W.S. oświadczył, że 10-9 lat temu wybudowano przejazd, wstawiając dwa kręgi i nie jest pewien czy przed remontem kręgów nie było. Następnie w dniu 11 lutego 2015 roku przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną, w trakcie której również przesłuchano świadków. Pan L.P. stwierdził, że chyba w latach 70 - tych wsadzono "dryny". Pan M.M. oświadczył, że w 2005 roku realizował zadanie budowlane dla Gminy G. polegające na wymianie załamanych rur przepustowych oraz wykonaniu nawierzchni bitumicznej. Pani E.W. stwierdziła, że przed remontem w 2005 roku była chyba jedna rura i chyba mniejsza o połowę. W dniu 4 marca 2015 roku przesłuchano Pana S.P. , który oświadczył, że nowy przepust wykonano ok. 8,10 lat temu. Pismem z dnia 25 marca 2015 roku, znak: [...] , Gmina G. przekazała Organowi dokumentację przetargową dotyczącą prac, w ramach których wykonano przepust pod drogą gminną w Ż. . Starosta M. , pismem z dnia 25 marca 2015 roku, znak:[...] , zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dokumentami, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 14 kwietnia 2015 roku Starosta M. wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołał się Pan M.P. , działający przez Radcę Prawnego Pana M.R. . Analizując akta sprawy, Organ II Instancji stwierdził co następuje: odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Organ I Instancji rozpatrzył sprawę na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem: "w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji tub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacją szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Powołany przepis odnosi się do niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, np. spowodowania w drodze zaniedbań niedrożności urządzenia. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy wykonania przepustu, które mogło nastąpić bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, właściwą kwalifikacją prawną byłby art. 64a ustawy Prawo wodne. W myśl tego artykułu: " 1. Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. (...) 4. W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8. 5. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. " Zgodnie z art. 122 ust. l pkt 3 w/w ustawy:Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: (...) wykonanie urządzeń wodnych." Przepis art. 9 ust. 2 pkt l lit. "b" powyższej ustawy stanowi, iż: "Przepisy ustawy dotyczące: (...) urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do:(...) prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń ". Wnioskodawca domagał się załatwienia sprawy na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne. Niemniej jednak, w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11: "(...) Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie." W treści wniosku powoływano się na wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i wskazano również art. 64a ustawy Prawo wodne, co mogłoby sugerować żądanie wszczęcia postępowania z art. 64a ust. 5 w/w ustawy. W każdym razie w przypadku wątpliwości, Organ winien zwrócić się do Wnioskodawcy o sprecyzowanie podania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 28/13: "Stosownie do treści art. 61 § l k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej. " Organ nie ustalił rzeczywistej woli wnioskodawcy, co oznacza naruszenie art. 61 § l Kpa stanowiącego, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Poza tym, Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 7 Kpa: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." W myśl art. 77 § l Kpa: " Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Przepis, art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom." Przepisy art. 64a ustawy Prawo wodne mają charakter szczególny w stosunku do art. 29 tej ustawy. Jeżeli więc zmiana stanu wody na gruncie jest wynikiem wykonania (przebudowy) urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, zastosowanie znajdzie przepis art. 64a w/w ustawy. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 października 2012 r., [...] , wskazano bowiem, że: "Przepisy art. 64a ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77p.w. stanowią lex specialis do art. 29 tej ustawy. Obejmują one zatem przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie spowodowanej zasypaniem urządzenia wodnego (np. rowu melioracyjnego), w wyniku zarówno nienależytego jego utrzymania, jak i celowego zniszczenia. W obu przypadkach organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ wydający pozwolenia wodnoprawne, którym jest: starosta, marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu. " Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 61 § l i art. 77 § l Kpa. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z, naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. " Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ winien ustalić rzeczywistą wolę Strony. Jeżeli Wnioskodawca będzie domagał się procedowania na podstawie art. 64a ustawy Prawo wodne, Organ winien przeprowadzić w oparciu o ten przepis postępowanie i uzupełnić materiał dowodowy, m.in. co do zakresu prac (np. czy miało miejsce wykonanie przepustu, jego przebudowa, remont), korzystając z innych jeszcze środków dowodowych.