Postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 1914/19

Odrzucenie skargi

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 99/19 o odrzuceniu skargi T. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Op 99/19, odrzucił skargę T. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g.") dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej. Z kolei zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę, kwestionowanym aktem - to drugi niezbędny warunek merytorycznej oceny zaskarżonego aktu przez sąd. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Art. 2a ust. 2 ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odczytanie komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy uwarunkowana jest m.in. naruszeniem interesu prawnego skarżącego tym aktem. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).